2020年11月，中国社会科学院欧洲研究所、中国社会科学院中德合作中心以及中国欧洲学会德国研究分会联合举办了2020年“德国形势年终研讨会”，与会的专家学者从德国政治与外交形势、德国经济与投资形势、德国与欧盟国家的关系以及中德与中欧关系等方面进行研讨，现将陆续推送嘉宾的发言内容，敬请关注。

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2020年爆发的新冠肺炎疫情构成了战后人类史上一大新危机。德国自入秋以来，疫情不断恶化。我国在4月份基本控制住疫情，而德国2020年1月底发现疫情、5月初虽然得到初步控制，9月份后疫情却再度出现新高峰。默克尔政府于2020年11月2日开启第二次严控措施，近几周新冠病毒感染人数依然居高不下，死亡人数也在不断增加，自疫情爆发以来至11月24日总计达近1.4万人。联邦议会对此不断展开讨论，联邦政府与各地政府也不断思考新的抗疫举措。目前达成的一致观点是进一步加强严控措施，避免疫情对于德国最大节庆日圣诞节和元旦及节假期间人员聚集加剧疫情所带来不可挽回的负面影响。

德国作为医学高度发达和卫生资源极为丰富的老牌工业大国，为何其抗疫模式与功效会与我国有巨大的差异？我主要从制度性角度及相关的政治文化与公民文化特点来探讨这个问题，其中重点包括德国现有常规性危机管理机制模式、新冠疫情爆发后危机治理机制的改善与作用、迄今抗疫措施功效不尽人意的根源以及这次被默克尔总理视为“二战以来最大危机”的新冠疫情危机将对于德国发展产生的影响。

首先，德国在新冠疫情爆发前已建立起较为完善的常规性危机应对机制，因此政府和民众对于疫情的治理拥有一定的信心与能力。抗疫初期依据“联邦制”原则，基于卫生健康治理权隶属于地方政府，抗疫工作总体由联邦卫生部和联邦内政部牵头，并由各地政府自行负责。

2001年美国“9·11”事件后，生物医学的危害已成为全球安全的新课题。2005年世界卫生组织考虑到全球传染病可能带来的危害，修订出台了《国际卫生条例》。2015年德国担任“七国峰会”轮值主席国期间，默克尔政府在6月和7月发表的两份联合声明中均将全球健康卫生防治领域的合作、尤其是类似埃博拉(Ebola)等病毒传染的防治问题视为未来国际合作的重中之重；同年联合国在出台的《2030年议程》中，将保障和改善民众的健康卫生问题纳入其工作重点之列。2019年，世界银行和国际卫生组织联合成立一个专门委员会，重点调研全球化发展与健康卫生的关系。调研报告指出了目前全球任何一个国家和地区出现重大疾病问题，均有可能影响到全球经济发展，并导致受波及国家的国民生产总值的下降。

有鉴于此，德国近年来努力完善常规性危机管理机制，由联邦卫生部和联邦内政部携手负责，卫生部隶属的德国疾病防控中心“罗伯特·科赫研究所”提供核心专业指导，内政部隶属的“联邦公民保护与灾难救助局”和“技术救援机构”负责决策与措施的落实。在地方层面，州、市、区等不同层次建立起相应的卫生危机监管机构，分工明确。为了防治传染病，德国疾控中心还专门成立了“严重传染疾病能力与治疗中心常设工作组”，并在全德设立七个“传染病治疗中心”，统一设定专业标准，并负责人员的培训工作。

因此，新冠疫情在德国爆发之初，联邦内政部与卫生部及地方卫生机构通力合作，联合组成一个“危机小组”，每周举行会议，商议和落实相关政策。德国疾控中心罗伯特·科赫研究所积极收集疫情信息和出台措施建议，良好地应对了巴伐利亚州点状式疫情的出现，并在联邦外交部和国防部的协作下，顺利完成从武汉撤回德侨和安置隔离检查与治疗工作。

其次，新冠疫情在3月中旬被世界卫生组织宣布为全球性“大流行病”后，面对德国各地在狂欢节后不断涌现的疫情，默克尔总理依据《基本法》授予的“大政方针权”，在联邦议会的授权下，开始介入和统筹协调全国抗疫措施，相应危机管理机制不断完善和多元化。

新冠疫情在德国现已历经愈十个月的演变，国家和地方危机治理机制不断改善。联邦总理在疫情被联邦议会定义为“对于整个德国具有危害性”后开始行使“大政方针权”，同时联邦内阁遵循部长“专业责任制”和各部长间“互相协作性”原则，积极开展工作。在这一基础上，且也是基于“联邦制”，联邦总理和州长自3月中旬以来，除了夏季“休会期”外，基本保持每两周举行一次线上或线下峰会的频率。而联邦内阁每周分别举行核心专业部长和总理参加的“抗疫小峰会”及所有内阁成员参加的“抗疫大峰会”，共商抗疫决策，制定防控措施标准。基于议会内阁制，联邦议会各主要议会党团、尤其是执政党议会党团积极配合政府工作，在原有的《感染保护法》基础上快速出台和先后三次修订《公民保护法》，一方面加强对政府工作的监督，另一方为了加快决策程序，授权政府在出台抗疫决策时无须按常规征得联邦参议院的同意。

在地方层面，各联邦州依据原有的《大流行病计划》和《感染保护法》，并基于两周一次的联邦与州的共商机制，联合决定了七天内每10万人中新增受感染人数不得超过50人的基本标准，因地制宜地出台相应的管控措施，如柏林兼顾感染繁殖率(R)、急诊室病床数和10万人中受感染人数三大指标，实施“红绿灯”预警模式。各地在第一抗疫阶段普遍取得了良好效果，德国一度也由此被视为欧洲的“抗疫标兵”，默克尔被誉为“危机总理”。

在4月底疫情初步得到控制后，反对政府严控措施的呼声开始出现和持续高涨，游行活动时有发生，影响了抗疫措施的长效性，导致疫情在秋季的再次爆发，而全德统一的严控措施迟迟才出台。出现这些现象的根源是多方面的，很大程度上基于宪法确定的“民主”与“法治”原则以及《基本法》授予公民的基本权利及历史反思异类极端化所派生的矛盾性。

作为“法治”国家，联邦德国创建后制定的《基本法》吸取历史教训，一方面规范了公民所享有的基本权利，诸如迁移自由权、信仰自由权、集会和游行自由权、职业自由权、个人财产权等，另一方面也规定政府必须依据民主、法治、共和、联邦和社会福祉五大基本原则来治国。

德国抗疫措施受到制约影响的首要因素在于新冠疫情的特殊性和人们对于这次疫情严重性及其传播方式认识的不足。无论是政府，还是医学专家及媒体，很长一段时间并没有形成一个共识，难以促成全国上下一致抗疫。疫情在德国各地全面爆发后，联邦政府与地方政府在“联邦制”框架下通过民主协商，各尽其责，但“民主”决策共商制很大程度上却也造成了决策的缓慢和多元化。尤其联邦制下地方政府在卫生医疗领域的权力极大，且各州拥有自己的治理模式，有的彼此竞争较量，也造成了政府层面决策的不一致性。

疫情期间，代表全德人民利益的联邦议会和代表各州州利益的联邦参议院的权限受到了很大限制，造成民众的不满。而有的城市的民众游行活动遭禁止，有的又获得准许，彰显了德国各地司法工作的独立性，但时而出现的大规模游行却也加速了疫情的传染。在抗议游行中，民众对于政府所采取的救援措施的片面性和缺陷表述了不满，尤其对于保护广大民众的生存权、财产权、职业行使权及相关“赔偿”提出了“严苛”要求，同时对疫情的真实性和严重性提出了质疑，“共和”在此次疫情期间彰显了其锋芒，甚至出现了公民在国会大厦前游行和试图冲击这一德国人民代表机构，或进入联邦议会试图冲击各议会党团主席办公室等现象。显然，随着疫情的不断延续，政府的决策和公民权益与认同之间出现矛盾和博弈，影响了抗疫决策的持之以恒地全面得到贯彻。而抗疫决策的短时性，也直接造成了9月份后第二波疫情的出现及不断加剧，有人甚至担心第三波也会如此循环出现。

这次危机有别于2008年“欧债危机”和2015年爆发的“难民危机”，是一次对于德国民众生命与生存带来巨大冲击的一次全方位危机，由此对于德国的发展也带来更为广泛和长远的影响。

2020年两德统一迎来30周年，东西德融合诸多问题依然存在，并通过这次疫情得到了凸显。同时，在外交上，这次疫情给德国2020年下半年出任欧盟轮值主席国和力争全球新秩序“建构大国”的努力带来了巨挫。疫情期间，德国难以像2007年出任欧盟轮值主席国期间独树一帜地推进欧洲一体化的发展，无论是欧非会议和中欧峰会均未能按原定计划或规模召开，气候变化、电子化发展等议程也未能得到积极落实，欧盟未来几年的预算迄今还未能获得欧盟成员国的一致通过；在政治上，因疫情的不断持续造成多领域发展面临瘫痪的窘境，抗疫治理的不力，反映了政府危机公关能力存在一定的瓶颈，政府的公信力和迄今联邦制下联邦政府与各州之间的协助模式受到挑战，其中地方势力得到加强，而联邦政府的作用被削弱，由此对于迟迟未能推进的第三次联邦制改革提出了新要求；在经济上，此次疫情对于德国经济发展带来巨挫，无论是大型企业还是自主产业和服务行业等均损失惨重。而国家先后三次举债来为民众和企业等提供援助，无疑将给下一代德国民众带来压力。而疫情期间极左和极右翼势力抬头和嚣张，也给德国社会的治安带来了极大挑战。

危机往往也蕴藏着机遇。正如联邦总统施泰因迈尔在复活节前的一次对德国民众的电视讲话时所提到的，这次危机也将有助于德国政治体制的改革与社会转型的发展。危机中突显的问题也将派生出一定的积极效应：未来全球治理进程将可能更为深入与多元化，公共卫生治理合作将成为其中的一个新重点；德国内部的经济运作将会更加强调独立自主路线，疫情期间中国治理模式的有效性和德国抗疫物资对华的依赖性，给德国带来反思，自主产业链建构与维护意识得到提升。

2021年9月德国将举行新一届联邦大选，“默克尔时代”将画上句号。联盟党内的权力博弈和路线制定及其与其他政党间的竞争，将在未来几个月尖锐化。是否维持大联合政府，抑或首次出现联盟党与绿党在联邦层面的合作，或是社民党与绿党及左翼党首次组成新的红红绿政府，尚有一系列不确定因素。但至2021年上半年，德国国家治理的核心内容将依然围绕抗击新冠疫情，并在疫情治理中发现和挖掘合适的政党大选候选人及判断未来可能出现的选举结果与组阁模式。

疫情期间，中德关系发展出现了一定的实质性变化，既受中美关系紧张的影响，也与德国陷入疫情困境与欧盟难以大有作为所产生的“恐惧”效应有关。但随着疫苗研制的成功和大规模应用，疫情有望在不久的将来得到控制。两国各自保持稳定发展的前提下，合作的必要性依然大于“竞争”和“制度性对抗”。毕竟在全球化时代，无论是应对气候变化、能源转型、反恐和抗击贫困等问题均难以一国解决。唯有聚同存异，才能推动人类命运共同体的有效构建和稳健发展。

(作者为中国人民大学德国研究中心和欧洲研究中心研究员)