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刘露馨:世界经济中的中美欧三角关系—以外商投资审查为例
作者:刘露馨 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2020-12-22 12:09:00

2020年11月,中国社会科学院欧洲研究所、中国社会科学院中德合作中心以及中国欧洲学会德国研究分会联合举办了2020年“德国形势年终研讨会”,与会的专家学者从德国政治与外交形势、德国经济与投资形势、德国与欧盟国家的关系以及中德与中欧关系等方面进行研讨,现将陆续推送嘉宾的发言内容,敬请关注。

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欧洲发达工业国家近年来频频通过立法形式收紧了外商投资审查制度,这是欧洲政治经济中的一个新现象,也与中国经济的发展密切相关。外商直接投资(FDI)是比国际贸易更深刻的经济全球化现象,是一个国家的跨国企业深入到另一个国家的市场设立新的企业,或者对现有企业进行至少10%的股份投资,才能称为外商直接投资。这一经济行为涉及到本土企业在全球产业链中的升级或者技术转移,与各国在全球价值链中的位置密切相关。

外商投资监管在中美两国都有悠久的制度历史,中美之间的对比有助于我们理解欧洲不同国家的外资政策。美国自第一次世界大战时就开始以国家安全为由干预外国企业在美国的投资交易,特别体会到美国外资安全审查手段的国家就是德国。在第一次世界大战之间,美国利用外商投资监管,特别是《与敌贸易法》收缴了德国大量化工企业,利用化工技术是弹药制造的关键技术而威胁国家安全为由,强迫德国化工企业,包括医药企业进行技术转移和知识产权转移。从1975年到1988年,美国又经历了两次国际资本格局的短暂转变,第一次是石油危机后欧派克国家大量的回收美元,到美国进行再投资,导致外商投资审查委员会CFIUS的建立。1988年日本电子科技产业逐渐崛起,大量收购美国高科技企业,在此背景下,联邦政府对外资安审进行了较大的改革。在2007年经历了中海油收购美国大型能源企业后,2007年又进行了一次强化改革,一直到2018年面对激增的中国企业的投资并购行为通过了《美国外商投资审查现代化法案》。从第一次世界大战一直到现在,面对一次次产业竞争和短暂的国际资本格局的调整,美国逐渐把外资监管制度缩紧,外商投资委员会(CFIUS)已从当初的一个信息收集部门发展为美国对外经济政策中一个重要的职能部门。这一制度经历了100多年仍在不断革新。

我们国家在改革开放初期实施极为严格的外资监管制度,改革开放之前甚至没有纯粹的外资可言,主要是把苏联对我们的一些对外援助叫做外资,一直到80年代逐渐监管权下放,90年代我们和美国、欧洲国家签订了很多双边投资协定后,外资监管进行了大跨度的开放。一直到2001年入世后,一方面是入世的要求,另一方面是我们国家为了吸引外国技术,促进出口,补充本国企业的资本和外汇缺口等原因,一步步逐渐开放了外资监管制度。从历史长河中来看,我们外资监管制度和美国形成了历史性大逆转,我们这边整体趋势不断开放,包括2019年新通过的《外商投资法》,其中一个重要的改变就是把准入前国民待遇纳入到新法案之中,这其实是自由主义的市场经济中非常重要的默许的规定,负面清单制度也取代了之前的投资管理目录规定,禁止投资的产业已经大大缩减。

我们可以从中美竞争或者说中美各自发展道路上可以看到美国和中国两个国家外资监管政治经济学逻辑的不同,美国采取的是防守姿态。被德国研究和欧洲研究的学者熟知的历史社会学家查尔斯蒂利,他有一句特别有名的一句话,叫“战争制造国家”。先发展的美国经过了一次次不带硝烟的产业战争改变了国家监管制度,逐步加强监管措施,而作为后发展的中国,处于种种经济需要逐渐放宽了监管制度,因此我们看到了两国外资政策上的不同趋势。

中美两国制度表现给我们了解德国和欧洲提供了框架背景,经济全球化对国家制度的变化通常有两种作用。对于后发展的国家来说,为了吸引国际资本、进行产业升级、加入现有的国际制度,经济全球化对国内制度有很强的限制作用。如果后发展国家本身制度和政策壁垒就已经非常多了,为了吸引国际资本,后发展国家就不能再设立门槛,而是要减少门槛,因此国家制度转变的倾向是减少政策自主性和国家能力。对于美国这样先发展的经济和科技强国,为了保护自己的尖端产业就一定要有防御的措施。对于研究德国和欧洲学者来说,经济全球化能动作用其实是显而易见的,例如欧洲国家实施的福利制度,在七、八十年代经济腾飞时,为了弥补制造业转移和失业率上升的情况,新增了许多社会保障制度。在这个背景下,以外资监管为例,德国和欧盟其它国家做了什么样选择?在中国对欧洲2016年、2017年两次大投资潮后,德国、英国、法国相继推出了《外商投资法》,扩大了审查权利、延长了审查期限等。欧盟在2019年4月通过了《欧盟外资审查条例》,推动其它国家,或者说呼吁欧盟内部国家建立完善投资法,但现在主要的实施措施还是各个欧盟成员国自己进行外商投资监管。

目前能观察到的是,欧盟层面没有达成中、美采取的综合监管机制,欧盟安全审查缺乏一些政策工具,主要仍依靠成员国单独进行。但如果借用中、美的外商监管制度的分析框架就可以清楚地看出,由于欧洲各个国家经济发展状况不一样,经济全球化对发展较为落后的欧盟国家其实限制作用比较大,例如已经在努力吸引外部投资的东欧国家就很难再设立安全审查这样的门槛,而对于发达国家德法英来说愿意建立类似于美国一样的安全审查制度,并推动欧盟层面的立法。欧盟内部各个国家的制度变迁的政治经济逻辑是不一样的,而由于有着统一的市场,欧盟现在要推动各个国家建立趋于一致的外商监管制度,这与一些国家的经济发展需求是矛盾的。如果各个国家形成统一的外商安审机制,将是欧盟制度层面变革的一大步,那将意味着欧盟国家安全标准的一体化又向前迈进了一步。

除此之外,欧盟一方面在建立保护自己内部市场的工具,另一方面又在推动中欧双边投资谈判,所以对待中国采取的其实是双轨策略。中欧投资协定如果能推动自由贸易协定,这对我国来说会是非常重要的战略性协定。但是双边投资协定中都有国家安全例外条款,因为国家安全是主权国家不可分割的权力,双边投资协定并不能解决外资审查的问题。在这个背景下,欧洲研究学者应该思考在中美竞争、经济全球化对各个大经济体都造成压力的情况下,欧盟国家的国内制度会产生哪些变化?是否会发生同步变化?如果发生同步变化,对欧盟自身的制度会产生什么样的影响?欧盟外商投资安全审查政策的演变为我们提供了一个很好的案例研究。

(作者为中国人民大学国际关系学院师资博士后)

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