原创 杨成玉 中国社会科学院欧洲研究所 昨天

杨成玉：中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。

英国经济政策研究中心（CEPR）与日内瓦高级国际关系及发展学院（IHEID）贸易和经济一体化中心（CTEI）于2020年4月联合发布研究报告《新冠肺炎病毒与贸易政策：为什么内倾化政策不起作用》（COVID-19 and Trade Policy: Why Turning Inward Won’t Work），对美西方国家政府内倾化政策说“不”。欧洲20多位经济学家一致认为，内倾化政策对当前国际抗疫无济于事，潜在贸易壁垒将使美西方国家更加难以组织有效生产，“自我封闭”终将无法促进经济复苏，同时还会进一步威胁到全人类所需的协作精神。报告在批评贸易保护主义政策的同时，提出了替代性政策建议。

在报告前言中，联合国全球教育特使、英国前总理戈登·布朗（Gordon Brown）回顾了2009年国际金融危机期间的经历。彼时的危机引发了保护主义螺旋式上升势头，虽然在那之后的G20会晤成功避免了各国陷入保护主义旋涡，但国际合作一直都没有取得积极进展。民族主义、封闭边界、筑墙、加征关税和减少移民是过去十年来各国内倾化政策的典型特征。近年来具有侵略性的“美国优先”政策让民族主义走向全球，新冠肺炎疫情中医疗设备、防护用品出口禁令以及各国产业链、供应链回迁的话题受到普遍关注。此类内倾化政策终将加剧物资短缺的问题，最终结果与预期相反。布朗呼吁美西方国家应该迅速重新开放国际贸易并保持全球供应链有序运转。

一、贸易限制终将适得其反

瑞士圣加仑大学（University of St. Gallen）教授西蒙·埃文特（Simon J. Evenett）指出新冠肺炎疫情暴发导致医疗耗材需求激增，以限制防护设备、医疗设备和抗疫药品出口的手段缩小国内供需之间的差距，被美西方国家视为首要的公共政策。但是，限制出口不是解决问题的有效方式，其既不能激励产能增加，也不能促进进口，充其量只能暂时填充决策者的“错位满足感”。埃文特教授认为，解决这种超常规、超需求问题的本质是寻找国际性解决方案，保护主义政策起不到任何作用。面对第二波疫情的潜在威胁，美西方决策者首先应确保无贸易壁垒的分配和关键医疗用品的利用。

欧洲大学研究所（EUI）罗伯特·舒曼高级研究中心研究员马泰奥·菲奥里尼（Matteo Fiorini）、伯纳德·霍克曼（Bernard Hoekman）以及瑞士世界贸易研究所（World Trade Institute）政治学家艾登·耶迪勒姆（Aydin Yildirim）研究表明，危机中的贸易保护主义政策很少是正确的。在公共卫生受到威胁时，不必要的贸易壁垒有可能阻碍和限制对重要药物和医疗设备的获取，效果必将适得其反。

新冠肺炎疫情期间的出口限制政策不仅效果极为有限，而且可能会产生意想不到的不良后果，加剧医疗防疫物资价格飙升和外交政策的紧张局势。如果美西方国家大规模限制出口（事实即是如此），其结果就是将产品价格提升到较高水平，并且更普遍地增加供应的不确定性和相关价格的剧烈波动。如果该国的生产规模不足以应付危机期间的需求，则禁止出口医疗产品和中间产品将不会起到任何作用。与此同时，相关的出口禁令和政策，尤其是在对主要供应商实施的情况下，所有国内库存和生产能力都可能通过刺激恐慌性购买而加剧短缺和价格上涨。

其他国家的报复（或更可能是模仿其出口限制）将对进口关键原材料、零部件或中间产品的所有国内工厂产生负面影响，最终造成国内最终产品的供应持续减少。寻找替代的当地供应商并重组现有工厂（或创建新工厂）将不可避免地花费巨额时间成本，并且涉及生产率较低的技术和次优投入组合的使用。反之，出口限制影响其他国家中间产品的供应，为应对更大的全球需求或增加出口能力造成毁灭打击。此外，跨国公司拥有的全球生产网络需要全球范围采购零部件才能继续生产，出口限制使其生产难以为继，更不用说扩大产能规模了。

上述学者一致认为国际贸易不是问题，而是解决问题的方式。在一个开放的全球市场中，创新的商品、服务、人员和数据在没有壁垒的情况下跨境流动，将有助于公共卫生和经济的迅速复苏。

彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）研究员查德·鲍恩（Chad P. Bown）认为美西方政府通过实施出口管制和征集国内供应商来应对医疗用品短缺的政策必将适得其反，以至于向医疗护理专业人员提供重要设备变得更加困难。因为它们阻碍了全球供应链的运作，而供应链如今已成为所有国家制造能力的关键要素。美西方政府应与工业界合作，建立一套系统，以识别和解决影响关键设备生产和贸易供应链的“瓶颈”。

二、国际合作才是大势所趋

英国经济政策研究中心所长理查德·巴德温（Richard Baldwin）指出世界正处于双重危机之中，一方面数百万人的健康受到威胁，另一方面世界经济的增长趋势停滞不前。一些声音正在利用这场危机，主张打破全球价值链，并将生产转移至本土。这种观点认为，从经济和公共卫生的角度来看，如此依赖进口是危险的。当今具有民族主义色彩的领导人没有像2009年国际金融危机时期那样尝试重新开放国际贸易，而是在争辩全球供应链太容易受到破坏、弹性不足。

国际贸易即将崩溃的风险或将诱使美西方决策者放弃开放性的国际贸易体系。疫情仍在美西方持续，社会民众要求立即兑现承诺，给予决策者巨大压力。囿于向选票 “看齐”，决策者在短期内几乎没有经过任何冷静思考，更不用说考虑中期前景。以至于其不得不采取出口限制、零和博弈以及提出供应链回迁等模糊概念，混淆视听，转移国内压力。因此疫情中各国在贸易政策方面的国际合作少得可怜，但此时判断自由贸易体系终结还为时过早，因为美西方政府拥有的政策选择余地比想象中要大得多，他们必须做出明智的选择。当前不是进行内倾化政策的时候，应该采取务实措施来实现共同利益、达成双赢。在经济遭受巨大冲击后施行保护主义是行不通的。美西方决策者缺乏清楚认识，现在不是撤退到孤立主义“孤岛”的时候。相反，重新发现国际合作新逻辑正当时。

瑞典企业联合会（Confederation of Swedish Enterprise）副总干事兼国际和欧盟事务负责人安娜·斯特林格（Anna Stellinger）、贸易政策主任亨里克·伊萨克森（Henrik Isakson）以及贸易政策顾问英格马·伯格曼（Ingrid Berglund）否认了国际贸易、国际分工体系和全球价值链损害了美西方国家的实力，对美西方政府回迁产业链的做法提出了质疑和批评。他们指出，在疫情期间美西方国家没有采取全球协调的举措，反而采取逆全球化路线放弃全球资源配置优势，相互争夺有限的抗疫物资供应。产业链回迁，使生产过程中各个阶段的本地化、多样化可能是应对疫情危机的合理政策之一，从一定角度来看，“不要将每个鸡蛋都放在同一个篮子里”是明智之举。但美西方国家决策者的重点应放在保护现有供应链不受干扰，而不是对产业链进行大规模的重新部署。

经合组织（OECD）高级贸易政策分析员塞巴斯蒂安·米鲁多（Sébastien Miroudot）结合风险管理方面的文献进行梳理发现，产业链回迁概念在理论和现实层面均站不住脚。“将所有鸡蛋放在一个篮子里”仍然不是一个好主意，美西方政府将自给自足与稳健性等同是十分错误的。当前没有任何证据表明全球供应链受到新冠肺炎疫情的不可逆影响，在决策中引入全球价值链概念的动机之一是需要了解商业现实以及企业如何实际生产和交易商品与服务。从企业角度出发，全球价值链已经大大提高了生产率，风险管理文献已经着眼于20多年来如何提升全球供应链的弹性和稳健性，并没有提出产业链本地化和供应链缩短是应对危机的最佳方法。“后疫情时代”不同企业可能出现不同的策略，部分企业可能会寻求稳健性（例如医疗用品和药品企业），而另一些企业可能会侧重于供应链的多样化。

美西方国家在未来的经贸政策制定中需要避免两个陷阱，一是不应将自给自足或国内生产等同于稳健性；二是不应专注于产业链回迁或本地化生产，因为当务之急应该是维持和扩大生产能力。与“孤立”的战略相比，国际合作可以取得更好的结果。

在不久的将来，新冠疫苗的大规模生产必须依赖于强大的国际合作。只有通过国际生产网络才能扩大生产规模，以使尽可能多的人在最短时间内从疫苗中受益。美西方政府首先要考虑民众的健康问题，需要对可行的方法进行公正、客观的评估，并依赖曾经成熟的生产模式。现在不是轻易尝试未经测试的新贸易和产业政策的时候！

三、“后疫情时代”或将“有所不同”

欧洲复兴开发银行（European Bank for Reconstruction and Development）首席经济学家贝亚塔·贾沃希克（Beata Javorcik）指出，长期以来我们一直认为经济全球化是理所当然的，低关税和稳定的贸易规则一直是世界经济的主要特征，也是世界经济增长的动力之一。直到最近，保护主义贸易政策和新冠肺炎疫情冲击给自由贸易带来了不确定性，并引发对全球价值链的重新思考。展望未来，跨国公司受股东和评级机构追求全球价值链弹性的压力，或将使其供应链多样化，寻求多个供应商，以防止单一生产者或特定地理位置的供应中断。国际直接投资或将转向过去不太受欢迎的投资目的地，这些地区或将有机会进入或加强对全球价值链的参与，尤其是东欧地区。

她建议为了抓住机会吸引国际投资和加强全球价值链参与的国家，应在最高层政治领导支持的基础上，加大吸引外资力度，向潜在投资者展示可预见性的未来商机，展示他们保持良好营商环境的承诺。同时，明确表达他们对外国直接投资的欢迎态度，做出愿意提供公平待遇、持续稳定、对投资者持友好态度，并建立透明规则的投资环境的真正承诺。

经合组织（OECD）高级经济学家普尔茨瓦夫·科瓦尔斯基（Przemyslaw Kowalski）认为在新冠肺炎疫情暴发前，美西方国家由于对外国收购在窃取技术、公平竞争环境和国家安全等方面的忧虑，相继出台了收紧外国直接投资的政策。经过分析美西方国家对外国直接投资监管的长期趋势后发现，美西方国家已经认识到外国直接投资的潜在利益，并一直在不断对外开放。但是，在过去的十年左右时间里，许多国家开始出台审查和收紧外国直接投资政策，尤其是在对涉及技术、竞争和公平、国家安全领域的外国直接投资，筛查和审批越来越严格。在对这些长期趋势以及自新冠危机开始以来采取的新的外国投资审查措施进行回顾表明，新冠肺炎疫情可能会加速这种紧张趋势，当前美西方政府就次优的外国直接投资缩紧政策可能进一步延续，未来国际投资的开放程度或将有所降低。

与此同时，他强调愈发收紧的投资政策并不一定会对外国直接投资产生永久性的负面影响。投资目的地和东道国双方应建立非歧视、可预测、透明、对等和负责任的投资机制，只有这样才可以最大程度地降低投资筛查和批准的不利因素，减少对外国直接投资流量的任何潜在负面影响。

挪威奥斯陆大学国际经济学教授凯伦·海伦·乌尔特维特-莫（Karen Helene Ulltveit-Moe）和助理教授印加·海兰德（Inga Heiland）指出，约计80％的国际贸易是通过海运进行的，因此海上运输的中断会损害贸易流量并破坏全球供应链。新冠疫情暴发期间，许多重要的国际港口对船只和船员施加了限制措施，海上运输因此大规模中断。根据全球卫星数据显示，与往年相比，集装箱邮轮航行轨迹减少了近20％。各国需要基于自由裁量权的更灵活的法规，以确保海上运输的连续性，保障全球供应链畅通。

瑞士圣加仑大学（University of St. Gallen）教授西蒙·埃文特（Simon J. Evenett）最后认为国际社会应当注意下一个潜在的保护主义因素。他指出在过去的一个多世纪里，世界经济每一次衰退都伴随着针对外国商业利益的歧视的增长。鉴于国际金融危机爆发以来的贸易政策发展演变，美西方政府在中短期内诉诸歧视外国商业利益的可能性在进一步增加。虽然迄今为止的所有证据表明，新的贸易限制对国际贸易几乎不会造成普遍性威胁，但是我们不能排除国家刺激性财政政策对国际贸易形成扭曲的可能性。

在疫情暴发期间，美西方政府对其出口企业实施了慷慨的财政援助，如果不能有效逆转，几乎可以肯定会影响贸易流量，破坏国际贸易格局。历史经验表明，持续监测 “后疫情时代”政府干预将是非常必要的，因为充满补贴的国际贸易体系或将形成新的保护主义倾向，从而对基于WTO规则的自由贸易体系形成扭曲。

报告来源：COVID-19 and Trade Policy: Why Turning Inward Won't Work, Edited by Richard Baldwin & Simon Evenett, https://cepr.org/content/new-ebook-covid-19-and-trade-policy-why-turning-inward-wont-work.

文字编辑：齐天骄

技术支持：高葛

签发：陈新