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【欧洲智库观察】美国与中东欧:后疫情时代“民主合作”路线图
作者:摘编 孙晋 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2020-11-09 16:27:00

作者:丹尼尔·弗里德(Daniel Fried)、雅库布·维斯尼夫斯基( Jakub Wiśniewski )、丹尼斯·福苏伯(Denise Forsthuber)、阿莱娜·葛兹科(Alena Kudzko)

 

导言: 

2020 年10月,美国大西洋理事会(Atlantic Council)与斯洛伐克全球安全智库(GLOBSEC)联合发布《美国与中东欧:后疫情时代民主合作路线图》(The United States and Central Europe: A Road Map for a Democratic Post-Pandemic Agenda)。该报告核心作者有四位,另有近百名专家、学者参与其中。该报告中的Central Europe指的是位于欧洲中部的维谢格拉德4国和波罗的海3国。为了避免被误解成中欧关系的中欧,故译文中Central Europe译成中东欧。

该报告认为,跨大西洋共同体目前面临着新冠病毒的挑战 ,这既是对欧洲国家的考验,也是其加深合作的机会。报告指出,随着大西洋两岸的经济复苏、供应链逐步恢复和应对中国压力初见成效,中东欧国家(CEE)可以,而且应该积极参与跨大西洋联动,加强合作。与此同时,跨大西洋共同体要认识到,独立区域的综合国力尚显脆弱,未来各种压力将有进一步增强的可能,因此有可能损害跨大西洋共同体和欧盟。

尽管中东欧的许多媒体报道和专家都强调上述合作将会引发危机,但本报告在大西洋理事会、全球安全论坛及跨大西洋盟国的使命感下,采取更广泛、更具战略性和更充满希望的观点看待欧洲,特别是中东欧与美国的合作,主张欧美应共同努力,建设一个更好的世界。

一、趋势 

冷战后,在美国、西欧和中东欧共同领导下,西方国家的民主空间有所扩大。中东欧人民在美国和西欧的支持下,实行民主、自由的市场化改革,谋求成为完整、自由、和平的欧洲的一部分。为此,美国领导扩大了北约(NATO)成员国,随后支持欧盟(EU)成员国扩容。得益于欧洲和美国结盟合作,中东欧迎来了和平与繁荣。而今,欧洲面临着异常的情况和严峻的挑战,但冲破阻碍的核心原则仍然是民主和团结。从盟国各自历史中汲取经验,美国和中东欧能够而且应该表现出卓越的领导力,与整个欧洲和更广泛的自由世界合作。

疫情加剧了社会、国家和国际体系的压力。以美国和欧洲为例:经济下行、对公信力失去信心、抗争国家认同、社会不平等问题蔓延的压力,凡此种种,在疫情中得以扩大。疫情还强化了来自中国和俄罗斯等国家的挑战。相比之下,民主国家反应是迟钝的,领导层的政策也频频失败,特别是在美国,疫情加剧了美国民主主义的集体自我怀疑和独裁者的傲慢。

最坏的情况包括全球大萧条、专制势力抬头和民主分裂;美国在总统特朗普领导下的自我孤立和国内动荡;欧盟内部的决裂以及申根(Schengen)或共同货币(common currency)等关键一体化项目的失败。

中东欧特别容易受到局势的影响,原因有二: 

1、尽管在过去的三十年里,中东欧取得了爆发性的发展,但它仍然比欧洲其他大部分国家和地区更贫穷、机构更弱、经常处于文化战争之中、对自己的国家主权更缺乏信心,以及在战略上更容易受到俄罗斯和中国的影响。它受到新型冠状病毒的直接打击是有限的,但中东欧与跨大西洋共同体的融合是陌生的,也是不完整的。 

2、中东欧在病毒防控方面表现优秀,但对此付出了经济代价。短期内,依赖出口的中东欧,没有足够的内需抵销积压的产品,中东欧经济将经历剧痛。同时,这将使以制造业为基础的中东欧经济,在向后工业、绿色和数字经济结构转型的过程中,面对更为严峻的挑战。对于刚刚完成向自由市场和民主过渡的社会来说,这些挑战尤其具有创伤性。 

中东欧此前也曾有过更为艰难的时期。中东欧和美国的前瞻性思想家们勾勒出合作共赢的想法。时至今日,美国和中东欧历史上所奉行的更高层次的理想可以再度应对当前的挑战,找到新的解决路径,造福于自由世界。

二、亟待合作 

怀疑论者可能会质疑任何要求美国和中东欧领导层设计民主社会,以摆脱新冠肺炎的呼吁。一派人认为,匈牙利总理欧尔班(Viktor Orbán)和波兰法律公正党(Poland’s ruling Law and Justice,PiS)党魁雅罗斯瓦夫·卡钦斯基(Jarosław Kaczynski)的施政纲领是民族主义和民主倒退。事实上,中东欧对自由民主的支持并不直接。在全球安全论坛(GLOBSEC)最新的一项调查显示,中东欧国家中只有一半的国家有超过50%的受访者会选择自由民主而不是专制的领导;绝大多数人愿意用他们的权利和自由换取更大程度的安全;大多数人认为谁掌权并不重要。这些令人不安的趋势并非中东欧独有,但其地区的脆弱性可能比欧洲、北美更为严重。

还有一派人倾向于诋毁美国,攻击特朗普恶毒的性格、单边主义(和独裁倾向),以及疫情期间冷漠的领导手段。美国国内社会不平等和种族不公问题的紧张局势、城市骚乱再加上一个有争议的总统选举季,使得这派人认为美国应该在转向应对外部挑战之前,先把自己的屋子打扫好。

但是,人们还是从以下两个方面看到了希望:

1、民主和亲西方的态度在中东欧显现出活力。 

(1)面对公众对欧盟持续的支持,波兰政府已经悄悄地降低了对欧洲的怀疑态度和反德国的姿态。

(2)布拉格市长兹德涅克-赫日布(Zdeněk Hřib)承受住了来自中国和俄罗斯的压力,捷克议会议长还“串访”台湾地区。

(3)斯洛伐克总统、总理和议会议长签署了一份关于外交政策的联合声明,加强了共同体对欧盟、北约、民主、人权和法治的共同承诺。

(4)布拉格、布达佩斯、华沙和布拉迪斯拉发四城市(V4),于2019年12月建立了“自由城市公约”,以促进“合作自治和基层民主”。

(5)波罗的海国家对跨大西洋团结和民主的奉献没有动摇。

2、美国方面,民主党总统候选人小约瑟夫·R·拜登(Joseph R. Biden Jr.)将民主与同盟团结作为其外交政策的核心。如果他当选总统,将会尽早开始与欧洲的实质性接触。 

许多共和党人,包括一些没有与特朗普政府决裂的人,主张后疫情时代由美国继续带领西方民主事业。他们相信,因种族不平等而引发的国内动乱,会推动美国国内改革。

意识形态显示出积极趋势的同时,欧洲本土也释放出积极信号: 

1、欧洲各国应对新冠病毒的能力明显提高;

2、欧洲积极开辟民主自信道路,领导层致力于维护跨大西洋关系;

3、德国总理默克尔和法国总统埃马克龙都对特朗普的好战言论表示担忧,但主动避免事态升级。

总的来说,虽然信任在跨大西洋的关系中受到了侵蚀,但还没到无法挽回的地步。包括中东欧在内的欧洲领导人都非常清楚,要使民主的理念成为共识,西方国家别无选择,只能携手找到符合共同利益的行动纲领。美国和中东欧领导人都清楚,利益和价值观念归根结底是不可分割的,民主团结是战略需要。 

三、合作的三大领域 

美国和中东欧的共同努力,可以在经济、安全和共同价值三大领域制定合作战略。通过一体化实现繁荣,通过团结实现安全。国家应追求更高层次的价值,包括法治和民主。

1、经济领域七大建议 

(1)备战经济复苏。在短期内,民主团结是应对冠状病毒的最佳方式。其内容之一是避免民族主义竞争,在共享信息、配方、生产能力、疫苗和治疗供应方面团结一致。共享,曾经是美国默认的做法,但特朗普近来的言论让人怀疑美国是否依然如此。中东欧国家很清楚缺乏团结对他们意味着什么,他们可以和志同道合的美国人、欧洲人一道,在开发疫苗和治疗方法的竞赛结束之前,制定共同的原则性立场。欧盟疫苗战略,以及欧盟协调、投资疫苗开发的努力,是克服民族主义、增强信任和团结的重要规划。中东欧国家应调动其与美国的关系,鼓励其参与相关工作。

(2)欧洲国家团结。进入后疫情经济的标志是全球经济停止衰退,经济增长再次重生。欧盟(得益于默克尔和马克龙的领导)打破了欧洲分歧,提出了欧盟财政新机制。该机制创制的基金由贷款和赠款组成,这将是欧盟委员会在金融市场上举债的空前行动。中东欧国家支持一揽子金融计划,并鼓励各国采取此类措施。比如,波兰承诺加强对魏玛三角(巴黎、柏林和华沙)合作,与法德两国新兴领导层建立联系。令人高兴的是,波兰已着手开展与法德合作国家安全战略。中东欧也建设性地参与到了欧洲资金的分配中。欧洲下一步部署将是充分利用合作资源,调整经济结构,使之更好地适应后工业时代。

(3)落实三海倡议。欧盟当然是中东欧的经济根据地,但中东欧与美国的伙伴关系对于填补中东欧经济结构的空缺至关重要。中东欧国家应加大履行对“三海倡议”的承诺,撬动美国和欧盟的融资,以增加对能源、交通和数字基础设施领域的商业投资,促进跨境发展和经济增长。该倡议框架应与欧盟资助的绿色和数字优先事项相协调,但不应受其约束。

(4)数字化战略。中东欧地区将建立合资数字企业,成为推动地区经济增长的重要工具。正如大西洋理事会最近的一份报告所总结的那样:中东欧“拥有独特优势,能够借势数字化浪潮,凭借已有的数字化教育系统和基础设施、庞大的“STEM”人才库、广泛采用的数字化服务等优势,加上美国在技术领域的领导地位,以及欧盟为数字化转型提供的大量资金,形成密切的合作。这有助于推动跨大西洋数字和技术规章制度的进步。尽管大西洋两岸在数字税(digital taxation)问题上的分歧不太可能在短期内得以解决,但建立合资的数字企业既能刺激经济增长,又能提高盟国信任度。

在应对中国日益增长的影响力方面,美国和中东欧(以及其他欧洲国家和英国)也将会是天然的合作伙伴。他们可以通过制定全球技术标准、建设以符合西方安全利益为核心的数字和5G基础设施等方式达成合作。波兰和捷克已经表示愿意与美国合作,应对日益严峻的5G基础设施的安全挑战。美国应确保与精通技术的中东欧政府和私营部门合作,协商规划数字化的转型、提高透明度和安全标准;促进经济增长;增强对不当影响和网络威胁的抵御能力。美国还应持续支持中东欧的数字化进程,以强化西方发展范式。

(5)巩固贸易关系。中东欧在1989年东欧剧变后,重新定位了国际关系,与更具生产力的欧洲(尤其是德国)、跨大西洋市场建立贸易关系,这成为中东欧经济腾飞的基础。在航空航天、计算机和纺织业(如罗马尼亚)领域,一体化进程很成功。同时也要警惕。鉴于中东欧在德国和其他欧洲国家的供应链地位,美欧贸易战对中东欧的损害将是巨大的。中东欧(尤其是斯洛伐克、捷克和波兰)在德国汽车工业供应链建设方面取得了显著的成功,如果这一供应链因汽车关税战而中断,中东欧将受到损害。有些中东欧国家或政府或有暧昧的民族主义的政治倾向,但如果贸易政策也由民族主义引导,那将意味着灾难。

围绕数字经济的困兽之斗,将损害中东欧未来巨大的经济增长潜力。欧盟正在考虑征收数字税,而美国则直接退出了由经合组织(OECD)主导的关于数字时代全球税收规范的谈判,从而可能引发另一场贸易战。美国新一届政府可能会加大力度,以更有成效的方式解决跨大西洋贸易问题。但无论如何,珍视跨大西洋合作的中东欧国家(尤其是波兰)应积极地参与多方谈判,以避免谈判陷入对抗的境地。

(6)中国问题与“供应链”地位。 

①欧洲和亚洲的主要民主国家应即刻制定新的应对中国的方针,削弱中国的影响力,说服中国尊重(而不是利用)曾给他们带来巨量经济机会的国际规则。美国接受欧盟的邀请,正式建立美欧对话,是朝着对中国问题的达成共识和解决共同关切难题而迈出的值得称赞的一步。 

②在这种情况下,美国和中东欧在实施新政方面有着共同的利益。主要体现在“供应链”问题上,即中国不应成为关键物资的唯一或近乎唯一的生产来源国。这场疫情暴露了西方主要国家的脆弱性,这些国家在过去几十年里把主要制造业和制药业外包出去。就在过去的几个月里,各方就战略利益与国家底线之间的平衡展开了一场批判性对话。这场争论可能会演变成游说团推动地方保护主义抬头和生产回归国有化的运动。把关键的供应链看作是民主国家之间共享的东西是非常好的态度,也许是“自由世界”贸易的关键(正如大西洋理事会和其他人所建议的那样)。在这种情况下,中东欧将是欧盟其他国家“就近”生产的理想来源地,而墨西哥(和加拿大)对美国也是如此。

(7)谨慎对待外国投资。美国与中东欧将在包括制定、改善外国投资的安全性标准、金融透明度水平和反洗钱措施等方面保持合作关系。俄罗斯的脏钱仍然在限制或透明度要求太少的情况下,在跨大西洋市场(房地产和其他领域)中流动。美国、英国和整个欧洲往往是这类资金的目标,但中东欧更易受此影响。此领域的工作可以设计成美国——欧盟—— 英国的合作项目(采用经合组织倡议的方法,如打击税基侵蚀和利润转移),或G7项目。无论如何,中东欧都应该是其中一位强有力的倡导者,推动美国和西欧大国采取行动。

2、安全领域五大建议 

(1)俄罗斯威胁。尽管疫情会分散国家精力,但中东欧和美国应该继续推动跨大西洋团结,以应对来自普京麾下的俄罗斯威胁。由于俄罗斯受以开采原料为基础的寡头政治经济的统治,加之石油和天然气价格的暴跌,以及新冠病毒的破坏力,加剧该国结构性系统弱点。但是,无论普京主义被何种方式质疑或认可,其短期危机十分明显。

(2)北约合作。抵抗普京主义侵略需要北约(包括美国)在波罗的海和波兰的战略部署,特别是增强军事增援的机动性。特朗普政府决定撤出目前驻扎在德国的约三分之一美军,这不是一个好兆头。波兰提出接纳从德国撤军的美军,这是可以理解的,但波兰(与特朗普政府培养了良好关系)应该转而支持北约,避免将美国在欧洲的安全战略仅视为美波两国的双边举措。无论美国突然撤军的动因是什么,它确实影响了欧洲盟国的团结,波兰在决定以牺牲北约整体利益为代价与德国展开竞争之前,应再小心谨慎地思考。幸运的是,在2020年6月24日特朗普举行的记者招待会上,杜达谈到了北约和欧洲的安全问题,声明了美方不会只采取双边举措以应对安全问题。

(3)欧洲防务倡议。北约仍将是欧洲安全的基石,但欧洲全体国家必须履行加强国防和安全的承诺,注意外交措辞及言论。更强大的欧洲防务一体化,加上防务能力的提高,将使美国和中东欧受益。美国应支持中东欧国家与欧洲其它国家在欧洲防务事务上的接触,以确保欧洲项目遵守互操作性原则(interoperability principles),产出卓有成效的成果。这能填补北约的能力缺口,符合欧美战略需要。在机动性军事部署领域,欧盟—英国—美国—北约的合作也是不可或缺的,此类项目还可以为中东欧带来附带的经济利益。

(4)反虚假信息。中东欧对俄罗斯的虚假信息、造谣和网络攻击曾提出警告。西欧那些对俄罗斯网络侵略持无所谓态度人,正在纠正自己的错误,如德国呼吁欧盟对负责攻击德国议会网络的俄罗斯官员实施制裁。中东欧在推动欧盟限制俄罗斯操控社交媒体方面取得了一些成功,应继续与盟友合作。特朗普目前与社交媒体的斗争,可能会阻碍美国制定应对外国虚假信息的政策;而欧盟委员会在欧洲的反虚假信息政策方面处于领先地位。经验表明,当欧盟委员会得到有决心的成员国的政治和实质性支持时,它能更好地发挥作用。中东欧可以成为更强有力的反虚假信息倡导者,当美国准备好时,它会加入与欧盟的合作中。

(5)能源地缘政治。中东欧和美国很早就认识到,俄罗斯在欧洲能源问题上具有重要地位。俄罗斯多次利用其作为主要(有时甚至是唯一)天然气供应国的地位对付欧洲国家。欧盟在缓慢起步之后,已在减少能源供应依赖性方面取得了重大进展。欧盟法规,尤其是欧盟第三能源一揽子计划的反垄断规则和高透明度特征,使美国天然气出口和中东欧国家液化天然气进口能力大幅提高;天然气(甚至俄罗斯原产天然气)从德国流向中东欧的二级天然气管道网,也削弱了俄罗斯利用其天然气供应商地位获取政治筹码的能力。法规建设和基础设备的完善正在改变战略格局。 

同时,也要清楚认识到,俄罗斯支持的“北溪一号”(Nord Stream I)和“北溪二号”(Nord Stream II)天然气管道仍然是一个不正常的例外。大多数中东欧国家和美国反对北溪二号管道建设,这对于德国来说,一直是其痛点。美国参议员最近威胁要对涉及北溪二号的一个德国小镇进行制裁,此举激怒了德国人。迄今为止,美国针对北溪二号的制裁范围很窄。尽管对德国来说,冲突仍然存在,但目前制裁法案未得到一致赞同,尚可说明冲突是可控的。尽管存在差异,中东欧、美国、德国和欧盟在共同的基础上应该再接再厉。具体来说,继续提高中东欧能源的多样性和安全性;将更多的资源投入到“三海倡议”下正在开发的能源基础设施项目中去;将欧盟的“第三能源一揽子计划”,及其值得称道的反垄断条款应用于俄罗斯的能源项目。虽然在 “北溪”问题上的分歧将持续存在,但美国和中东欧应与欧盟(和德国)合作,以减轻其下行风险。

3、共同价值领域三大建议 

美国在评估外交政策时,并不总考虑其利益价值,如两次大战期间的孤立主义时期与苏联的外交,20世纪70年代初与苏联“缓和”的早期阶段。当美国认真对其待价值观,并采取行动推进共同价值时,美国政策在中东欧落地最为成功。这包括20世纪70年代末吉米·卡特/兹比格涅夫·布热津斯基(Jimmy Carter/Zbigniew Brzezinski)对中东欧的政策、罗纳德·里根(Ronald Reagan)对团结的支持、乔治·H·W·布什(George H.W. Bush)对1989年事件的娴熟处理,以及比尔·克林顿(Bill Clinton)和小布什(George W. Bush)对北约和欧盟扩大的支持。

另一方面,中东欧在与美国接触时,始终呼吁建立共同的价值观。在整个冷战期间和之后,中东欧在某种意义上代表了西方的良知,他们提醒美国和其他西方大国注意欧洲分裂和在该地区实行苏联模式的“共产主义”的现实和后果。回过头来看,中东欧的告诫不仅是正确的,而且也是有效的。无论使用何种国际关系理论分析,共同的价值观念已经证明是美国与中东欧关系的坚实基础。 

具体有三项建议: 

(1)盟国不要玩弄政治。美国不应将中东欧视为工具或是对抗欧洲的棋子。无论欧盟和美国之间的问题是什么,美国都不应该像特朗普所表达的那样:削弱欧洲(例如,他公开支持英国脱欧或将欧盟列为“敌人”)。特朗普支持加强美国与中东欧关系,一直是外交政策中具有建设性的内容。但特朗普的意图,有时被认为是在利用中东欧对抗欧盟,树立欧洲“好的”(民族主义的)而不是“坏的”(全球化的)榜样。这使中东欧处于一种困境中,使他们与不可或缺的欧洲伙伴竞争,并迫使美国只能在中东欧与欧洲其他国家之间选择唯一的伙伴。

美国应该记得,在1989年东欧剧变后的许多年里,美国支持中东欧的民选政府,无论是自由派、社会民主派、保守派,还是仅仅由异国联盟组成的政府。美国支持中东欧加入北约和欧盟,尽管一些西欧人毫无根据地怀疑,但美国始终没有将中东欧看成是对抗强大欧洲的“特洛伊木马”。当美国在中东欧政治中出现徇私舞弊时,也通常会失败。美国需要尊重中东欧人民的民主选择,特朗普对中东欧右翼领导人的党派支持,有可能削弱美国与中东欧关系的非政治基础。如果拜登政府能在2021年1月上台,应避免重蹈覆辙,不要“惩罚”在特朗普政府时期与美国关系亲密的国家。 

中东欧人也应该记得,从上世纪80年代起,民主异见者(从右派到左派),都与美国在政治和种族两方面有过对话和沟通;1989年之后,他们也有过一次大规模交流。彼时,在经济转型初期和戏剧性的“扩大北约成员”辩论中,当然可以利用政治投资对抗不确定性。但当前,基于党派立场,匈牙利独自表达与特朗普政府结盟的意愿,其实是一个错误。这有可能使两国关系受到美国政府更迭的影响。中东欧国家应保持两党合作的方针,而不是将全部力量押在美国的某一种政治选择。

(2)坚持基本原则。建议美国在处理中东欧民主治理的潜在问题时,将法治、媒体自由、尊重少数群体和其他基本原则,与文化、宗教或保守价值观以及党派问题区分开。如果各国政府采取的行动破坏了基本原则,美国应明确表达关切。当美国确实需要在私下或公开场合发声时,它应通过可信度和准确性高的平台发声。国家主权并不是绝对的,在西方传统中,公正的执政政府受到包括法治和民主在内的更高价值的约束。

与此同时,美国应继续扩大其对独立民间社团和外联活动的支持。那些曾经把美国和中东欧社会联系在一起的项目,如学生交流会、暑期就业计划和其他交流项目,近年来已经减少。但实际上应该扩大,而不是减少。应重新扩大对民间社团外联的支持,特别是那些活跃在中东欧较不发达地区的民间社团。例如,可通过国际共和研究所和国家民主研究所加强党际关系,并应继续支持独立媒体和反腐败组织。这些政策不会耗费大量资金,而且从长远来看,这是在当前条件下扶持美国和中东欧共同价值观的最有效途径。

(3)一齐向外看。中东欧和美国在支持主权、民主和自由市场改革方面有着共同的利益。中东欧政府和民众强烈支持的白俄罗斯抗议活动就提供了合作机会。美国有资源,中东欧有经验。美国和中东欧应与欧盟共同努力,保证经济和安全方面的支持,实现民主目标的承诺,同时将民主运动置于可控范围内。正如乌克兰人、白俄罗斯人和其他支持民主的积极分子所表明的那样,盟国应基于价值观,积极进取,加入更广泛、更民主的世界。

四、展望未来 

一系列的挑战,再加上新冠病毒的肆虐,给包括中东欧和美国在内的民主世界以巨大考验。本篇报告没有采取防御性思维,而是概述了未来合作的蓝图,提出了美国、中东欧与欧盟在北约内部共同努力的倡议。冷战和1989年后的历史经验仍然有效,但它们需要以新的方式再次出现在政治视野中。本报告所建议的合作领域—— 经济、安全和共同价值观——旨在分析中东欧和美国(无论是特朗普政府还是拜登政府)的关系,以及思考它们如何制定后疫情时代的合作战略,如何融入更为广泛的民主世界。

报告来源:The United States and Central Europe: A Road Map For A Democratic Post-Pandemic Agenda, Atlantic Council,October 19, 2020.

https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/the-united-states-and-central-europe-a-road-map-for-a-democratic-post-pandemic-agenda.

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