马骏驰：争议与成效并存的匈牙利疫情防控

马骏驰欧洲研究所 0

摘要：匈牙利的医疗体系存在投入不足、劳动力短缺等问题，且国内有较多易感人群。然而，匈政府及时采取了一系列防疫措施，例如国家紧急状态、禁足令等。从数据来看，匈政府疫情防控效果相对欧洲其他国家较好，其经济救助政策的效果尚需中长期观察。与欧洲其他国家不同，匈牙利防疫行动中的焦点问题是老调新唱的非自由民主。欧洲议会等欧盟机构相继公开质疑匈政府无限期延长国家紧急状态的决定，然而欧盟内部对此观点不一。在此背景下，匈牙利和欧盟的矛盾被再次激化。

关键词：匈牙利疫情非自由民主

自1月24日欧洲第一例确诊患者出现后，新冠病毒以迅雷不及掩耳之势席卷了欧洲各国。匈牙利同样未能幸免。3月4日，匈牙利出现了第一例确诊患者。截止于5月4日，匈境内共确诊3065人，强制隔离10456人，死亡351人，治愈630人。[1]

根据欧盟发布的2019年成员国医疗健康报告，匈牙利医疗体系较为落后，且匈牙利人的健康状况低于欧盟平均水平。心血管疾病和癌症患者的死亡率在欧盟内居高不下，前者更是匈国内致死率最高的疾病。报告还指出，匈牙利65岁以上人群的60%患有至少一种慢性疾病。不幸的是，这三类群体均属于新冠病毒的易感人群。这大大增加了匈牙利防治疫情的难度。从医疗系统来看，匈政府对医疗部门的公共投资（包括政府投资以及强制医疗保险）仅占公共总投资的10%和GDP的 4.9%，而欧盟这两项平均水平分别为16%和7.8%。虽然近几年匈政府提高了医生和护士的工资水平，人才外流趋势放缓，但医疗部门仍缺乏劳动力。另外，医疗体系集中于医院系统，对疾控和护理重视不足。[2]

不过，欧盟疾控中心（EuropeanCentre for Disease Prevention and Control）的数据显示，匈牙利的疫情态势相对其他欧洲国家较为乐观。截至5月4日，匈牙利每10万人中有31.1人确诊，这一水平在欧盟27国中排名第四。确诊率最低的是保加利亚，为23.0人；匈牙利每10万人中有3.6人死亡，这一水平在欧盟27国中排名第八。死亡率最低的是斯洛伐克，为0.4 人。[3]可见，匈牙利的防疫政策的确取得了较好成效。当前匈政府亦对本国疫情发展持较为乐观的态度。4月28日，匈国家首席医疗官穆勒·塞西莉亚（Müller Cecília）在新闻发布会上表示，匈牙利疫情感染曲线目前维持平稳状态。如此看来，匈牙利有望避开群体性感染阶段。[4]匈总理欧尔班·维克多（Orbán Viktor）在5月1日表示，匈牙利已经赢得了第一场抗疫战斗。[5]但正如欧尔班政府此前的一系列政治经济政策一样，其疫情期间若干决策和议会立法在匈国内和国际均引起了广泛关注和较大争议。

一、匈防疫措施与救助政策

匈牙利政府的防疫措施启动较早且带来一定成效。疫情出现后，匈政府立刻采取了综合性防疫措施。物资采购和生产本土化工作顺利开展。匈救助政策的基本思路与欧洲其他国家无异，即通过政府救助来促进企业投资和出口，以达到稳定就业和保护家庭的目的。这也体现了欧尔班政府一直以来重视家庭部门的执政理念。匈政府的救助措施依赖于强大的再分配能力，其实际效果尚待观察。

早在1月31日，匈政府便颁布了1012/2020号政府令，正式成立了防治疫情行动小组（Koronavírus-járvány Elleni Védekezésért FelelősOperatív Törzs，简称防疫小组），并对相关部门进行了明确分工。[6]该小组的任务是应对病毒在匈牙利境内的传播以及评估与分析国外疫情。小组由匈内政部长品特·山多尔（Pintér Sándor）和人力资源部长卡斯勒·米克洛什（Kásler Miklós）共同领导。其他组员包括匈国家首席医疗官以及来自匈反恐中心、国家医疗中心、急救中心等部门的代表。同日，政府宣布建立专门的匈牙利疫情网站。

在 3月4日出现第一例确诊患者后，防疫小组立刻在边境管控、公共卫生、交通、地方治理等方面采取举措。3月11日，匈政府宣布全国进入紧急状态，有效期15 天。紧急状态的禁令主要包括暂停来自若干国家的航班、禁止外国国籍人士入境、加强边境监管、入境的匈牙利人需要强制隔离14天等。3月16日，匈牙利关闭边境。除了圣拉斯洛医院之外，匈政府在其他城市指定若干家医院作为隔离和治疗中心，并在东南部城市建造了一家移动式隔离医院。3月25日，圣拉斯洛医院在军队的协助下，完成帐篷床位的搭建。酒吧和各类文化场所均需关闭，餐馆、咖啡馆和商店只能营业至下午三点。布达佩斯市等地方政府取消了各类大型活动。布达佩斯机场暂停了匈牙利与意大利若干城市之间的航线。3月27日，匈牙利政府正式颁布了禁足令。禁足令对与他人交往、外出时间、乘坐公共交通、商店营业时间等做出了全面规定。3月30日，议会通过关于疫情防治的2020年第12号法律，同意政府延长国家紧急状态的有效期。政府于次日宣布无限期延长紧急状态，直至政府宣布结束为止。5月3日，政府宣布全国防疫进入到第二阶段。除了布达佩斯和佩斯州之外，其余各州的禁令放松。

在物资保障方面，匈政府在全球范围内进行采购，同时也一直积极推动物资生产的本土化。2月，政府宣布监狱管理局下属企业开始在监狱工厂中生产防护口罩，实行 12小时生产制，日产量2万个。产品将被直接分发至匈国内的医疗机构。匈牙利还从中国采购了一条月产280万个口罩的自动化生产线，以进一步提高生产能力。为了满足匈国内消毒剂的需求，3月25日，匈石油业巨头——匈牙利石油和天然气集团（MOL）开始生产2升装的消毒剂，其产品直接投放市场。布达佩斯技术和经济大学研发了匈国产呼吸机的原型机，并于4月19日向欧尔班现场展示。

除了上述关于防疫本身的措施之外，匈政府还制定了相应政策以促进经济复苏。3月10日，匈副总理兼财政部长瓦尔高·米哈伊（Varga Mihály）表示，政府需积极响应因疫情而产生的经济需求。虽然去年曾预计2020年的经济增长为4%，但不排除经济直接下滑0.3%的可能性。 [7]3月19日，国有资产事务不管部部长巴尔特法伊-马格尔·安德丽亚（Bártfai-Mager Andrea）领导的经济复苏行动小组开始着手制定第一套应对疫情影响的方案。[8]匈牙利政府在4月7日正式对外公布了这一方案。方案主要内容为：在雇员因疫情而无法工作期间，政府会支付雇员三个月工资总额的70%；为了促进企业与政府间的沟通，政府专门建立信息网站；从7月起下调社保税两个百分点；加快增值税的返还速度；受到疫情严重影响的行业以及匈牙利文化特色行业的从业者将会获得额外资助；建筑业、交通业、物流业、旅游业和医疗业等行业将享受发展资助和税收减免等。[9]4月16日，匈外交和对外经济部长西雅尔多·彼得（Szijjártó Péter）宣布，政府决定让匈牙利进出口银行发布三种新的贷款产品。其中的优惠贷款将会对企业投资予以帮助。对小型企业来讲，贷款利息是0.1%，期限为一年。政府还会推出一个担保与保险项目，以保障企业有能力偿还这些贷款并缓解出口业务中延迟付款的压力。[10]

匈政府对家庭部门加大了直接救助的力度。4月25日，匈政府宣布将重新实行13个月退休金的制度，以保障退休人群的生活。匈人力资源部的议会国务秘书班采· 雷特瓦里（Bence Rétvári）表示，在疫情之下，政府必须对老年人群体给予更多关怀，应为这一群体提供更多保护措施。这就是政府决定重新引入13个月退休金制度的原因。在接下来的四年中，这一额外退休金的额度将会分阶段地提高到整月退休金的水平。由于这一政策，匈政府预计会在2021年多支出700亿福林，在 2024年则多支出2800亿福林。[11]5月3日，政府宣布部分符合条件的家庭和企业部门可以暂停贷款的偿还。[12]

上述对于企业部门和家庭部门的救助措施依赖于政府强大的再分配能力。3月30日，欧尔班便表示政府需要对2020年和2021年预算进行全面调整。 [13]4月4日，匈总理府部长古雅什·盖尔盖伊（Gulyás Gergely）表示，政府通过预算调整设立了两大基金，分别用于防治疫情和救助经济。各部委从部门预算中共调拨1.34万亿福林，用以成立救助经济的基金。另外还有6630亿福林将会被汇入用以防疫的基金之中。该部分款项主要来源于政府对各政党补助总额的50%（12亿福林）、2020年度跨国企业缴纳的交易税（360亿福林）、金融部门的各类税费（550亿福林）以及地方政府的部分税收等。盖尔盖伊还表示，在当前的疫情之下，政府、企业、政党等各方均需分担这一成本。[14]欧尔班在回应欧洲工会联合会（European Trade Union Confederation）秘书长批评匈救助政策的观点时，表达了对政府政策的信心。欧尔班表示，在过去的十年中，匈牙利已建成以工作为基础的经济模式。政府已将失业率降至历史最低水平。这意味着政府能够有效利用其处理2009年债务危机时的经验，且匈牙利愿意与其他国家分享自己的经验。此外，未来创造的工作岗位数量，将会与因疫情而消失的工作岗位数量相等。[15]

反对党以及部分社会人士持有相反观点。“政治可以是别样”党的联合主席施穆克·伊丽莎白（Schmuck Erzsébet）表示，欧尔班将要借此通过一系列新的农业政策做大其亲信在农业部门的实力，建立大地主的贵族体系。[16]对话党议员多尔达伊·班采（Tordai Bence）指出，政府出台的救助计划是全欧洲最差的。对医护人员、失业者等群体的补贴和救助力度远远不够。民主联盟的议员也表达了类似观点。[17]匈若干经济学家则认为，政府出台救助计划的时间较晚且投入力度远不如其他欧洲国家。政府缺乏与相关社会团体的协商。[18]

客观来看，匈牙利政府这种通过再分配来救助经济的方式一举两得。一方面，这一举措直接减少了政府的支出，进而能够保持较低的财政赤字水平，这在未来不失为一种政绩。另一方面，通过削减对政党的资助，降低了青民盟竞争对手的运作空间。不过，由于政策设计与政策实施之间必然存在一定差距，这种救助政策给经济带来的实际效果尚待观察。单纯加大补贴力度并不一定能够为经济复苏提供有效激励。

二、疫情中的非自由民主

匈议会在3月30日通过2020年第12号法律，授权政府延长国家紧急状态的时限。由于紧急状态允许政府绕过各类法律，且这一状态的时限是无限期，这招致来自匈国内、欧盟机构和国际社会的激烈批评。批评人士认为欧尔班削弱了民主法治的原则。不过欧盟机构内部对此问题存在一定分歧。

匈牙利2011年颁布的新宪法对各类特殊重大事件做出了规定。主要分为面对外来武装袭击时的战时状态（Rendkívüli állapot）、面对武装夺权或武装暴力事件从而威胁公民生命财产安全时的非常状态（Szükségállapot）、面对外来武装威胁或履行对盟国义务时的预防性防御状态（Megelőző védelmi helyzet）、面对恐怖主义袭击时的恐怖主义威胁状态（Terrorveszélyhelyzet）、面对外来武装组织在匈牙利境内突然袭击时的反突袭状态（Váratlan támadás）以及面对威胁公民生命财产安全的自然灾害或工业事故时的紧急状态（Veszélyhelyzet）。宪法规定，在满足有关条件的情况下，政府有权宣布国家进入紧急状态，有效期15天。在议会授权后，政府有权延长紧急状态的时限。

在这一法律背景下，匈政府于3月11日颁布了40/2020. (III. 11.)号政府令，宣布正式进入国家紧急状态。[19]在此期间，政府有权限制或干预人身自由、宗教自由、和平集会和财产权等。3月20日，匈牙利副总理谢姆延·若尔特（Semjén Zsolt）正式向议会递交法律提案，提请议会授权政府延长紧急状态。[20]3月30日，议会通过了关于疫情防治的2020年第12号法律，同意政府延长国家紧急状态的有效期。该部法律规定，政府有权在40/2020. (III. 11.)号政府令基础上采取各类与防疫相关的措施、有权中止部分法律且不必受部分法律约束；政府要定期向议会报告其防疫措施；暂停地方政府或民族自治政府的解散程序；紧急状态期间不得举行临时选举、不得举行全国或地方公投等。[21]政府于同月31日宣布无限延长紧急状态，直至政府宣布结束为止。

欧盟各机构均表达了对这一事件的关切，但观点不一。欧洲议会依旧扮演了“急先锋”角色。其早在1月6日便通过了一项关于匈牙利和波兰民主法治问题的决议，呼吁欧盟理事会在2020年举行更加频繁和规律的听证会，并提议欧洲议会也应参与其中。在匈议会尚未通过授权法前，欧洲议会的公民自由委员会在3月24日指出，匈政府企图延长国家紧急状态的有效期并修改相关法律。虽然在疫情期间成员国需采取必要的措施，但应确保不损害基本权利、法治和民主原则。欧委会需评估匈议会即将出台的授权法是否违反了欧盟条约第二条。[22]4月17日，欧洲议会再次通过一项关于匈牙利的决议。决议明确指出，议员们严重关切匈牙利政府无限期延长紧急状态的决定。这种决定削弱了议会的监督功能。议员们呼吁欧委会紧急评估匈政府的这一措施是否符合欧盟条约，并用欧盟的所有工具来制裁这一严重行为，包括跨年度预算方案等。议员们还呼吁欧盟理事会应就匈牙利和波兰违反第七条款的问题举行讨论和听证。[23]除了欧洲议会外，欧委会主席冯德莱恩在谈到成员国防疫时表示，她非常关切匈牙利的情况。[24]欧洲理事会秘书长玛丽亚·布里奇（Marija Pejčinović Burić）撰写公开信表示，理事会成员国在特殊情况下采取的措施，必须符合本国宪法和国际标准，也必须随时关注民主的原则。一个无限期且不受控制的国家紧急状态并不能保障民主原则。[25]值得注意的是，根据德国新闻网站报道，欧委会内部调查结果认为，并没有明确证据表明匈牙利违反了民主原则。欧委会在未来几个月内会继续跟踪匈牙利政府在紧急状态下的相关措施。[26]匈国内的反对声音与欧洲议会等机构的观点类似。在议会投票表决前，各个反对党均表示不会支持延长紧急状态的法案提议。社会党主席多特·贝尔特兰（Tóth Bertalan）明确表示，在延长紧急状态的法案投票中，社会党不会是青民盟的伙伴。民主联盟的执行副主席莫尔纳尔·乔包（Molnár Csaba）表示，当前16个成员国启动了国家紧急状态，但除了匈牙利之外，没有一个国家是无限期的。[27]

针对上述批评，欧尔班表示，如果批评人士仔细阅读匈牙利的法律，就会发现授权法并没有违背欧洲法治的传统。在正常情况下，匈牙利应该要求他们就此道歉。 [28]匈司法部长沃尔高·尤迪特（Varga Judit）在4月3日接受德国电视台ARD采访时表示，匈政府应对疫情的措施是民主的。议会可以随时撤销对政府的授权，并根据疫情态势决定国家紧急状态的有效期。[29]在接受奥地利电视台ORF采访时她还表示，对于匈牙利的批评是毫无根据的。匈牙利已经成为自由派主流政客在媒体中的惯用批评对象。匈牙利仅仅是对很多事务持有保守性观点。匈牙利人是欧洲人，但却是具有批判思维的欧洲人。[30]匈总理府部长古雅什·盖尔盖伊表示，近年来批评、污蔑和诋毁匈牙利的行为已经成为了一种“爱好”。在病毒面前，不只是匈牙利，整个欧洲都面临同样的困难。而部分人员却专门针对匈牙利。在疫情得到全面控制之前，匈牙利政府不会理会这些来自欧盟和人民党的指责。匈牙利关于疫情防治的法律完全符合所有法治标准。欧洲媒体用一贯的方式重复着谎言，这一次更甚。整个欧洲需要集中于疫情的防治，而不是对成员国挑三拣四。[31]

三、形式多样的中匈防疫合作

中匈两国的全面战略伙伴关系在疫情中得到了良好诠释。在中国疫情爆发期间，匈牙利捐助物资，帮助中国抗疫。在匈牙利爆发疫情后，中国外交部、商务部、中资企业等机构大力协调，帮助匈政府在华的物资采购。中国中央政府、地方政府、在匈的中资企业、华人华侨积极捐助匈各个相关单位。此外，匈塞铁路匈牙利段项目也取得了积极进展。

3 月24日，首批自华采购防疫物资包机抵达匈牙利。根据匈外交和对外经济部公布的数据，截止于4月30日，匈牙利政府已经从中国采购了8620万个口罩（包括N95和医用外科口罩）、5149万套（个）防护设备（包括护目镜、防护服等）、40万份法匹拉韦、148.8万份检测试剂以及688台呼吸机。根据采购合同，未来还将有6250万个口罩、809万套（个）防护设备、40万份法匹拉韦、200万分检测试剂会自北京、深圳等地运抵匈牙利。[32]西雅尔多在5月1日表示，中匈的空中走廊在匈牙利防疫工作中扮演了重要角色。匈政府将继续从中国采购物资，以服务于长期的防疫和物资保障工作。[33]除了空中走廊这一运输通道以外，4月27日自山东济南出发、载有防疫物资的中欧班列抵达布达佩斯。在防疫物资本土化进程中，匈政府从中国采购了一条月产280万个口罩的自动化生产线。

物资捐赠方面，4月29日，中国政府援助匈牙利的物资顺利运抵布达佩斯，其中包括1万人份核酸检测试剂、5万只医用N95口罩、10万只医用外科口罩以及1 万件医用防护服等。地方层面上，陕西省、北京市丰台区花乡相继捐赠物资。中国银行、中国建设银行、华为、中铁、中机、比亚迪、国家电网等企业也积极捐助。此外，据不完全统计，在匈侨界对匈各相关单位已捐助了价值三百万元人民币的物资。[34]

疫情期间，除中匈防疫合作外，两国基建合作的重大项目——匈塞铁路——取得了较大进展。3月31日，匈副总理谢姆延向议会提交法律提案。该法律提案认为，匈塞铁路匈牙利段具备国民经济层面的重要性。因此应给予建筑方和承包方在法律和行政上的便利。相关各部门也应就此项目加强协调。该提案还建议，项目各类合同、合同草稿等相关文件和数据的保密将有助于匈牙利外交和对外经济免受无关的外来影响，保密期应为10年。此外，提案还针对产权和使用权的划分、建筑方收购土地、环保标准、外汇支付等问题提出了相应建议。[35]4月24日，中国进出口银行与匈牙利财政部签署了匈塞铁路匈牙利段贷款协议。匈副总理兼财政部长瓦尔高表示，贷款条件在当前市场条件下比较优惠，贷款利息固定，不受市场变动影响。匈牙利借助此项目能够成为区域物流中心。[36]匈创新与技术部的交通政策事务国务秘书莫绍茨·拉斯洛（Mosóczi László）表示，在贷款协议签署后，匈牙利段的翻修将让匈牙利从过境国的身份中获益。[37]

四、结论

虽然匈牙利的医疗体系存在投入不足、劳动力短缺等问题，且存在较多的易感人群，但是匈政府在疫情爆发前就已做好准备，在疫情出现后果断启动了国家紧急状态。因此至少从数据来看，其疫情防控效果相对欧洲其他国家较好。这与匈政府的防疫措施肯定是有关的，或者说，其防疫措施起到了一定作用（但很难确定两者之间是否存在因果关系）。匈政府还出台了一系列措施以提振经济，但未来其政策实施与政策设计之间必然存在差距，经济救助政策的效果还需进行中长期的观察。

与此前金融危机和难民危机期间的情况类似，匈牙利的非自由民主问题在此次抗疫中再次成为焦点。欧洲议会等欧盟机构相继公开质疑匈政府无限期延长国家紧急状态的决定。与此前匈牙利与第七条款审查的事件类似，此次匈牙利防疫政策的争论再次暴露了欧盟机构内部的分歧。然而，不可否认的是，匈牙利和欧盟的矛盾被重新激化。在新一轮跨年度财政预算以及第七条款审查尚未定论之时，此次矛盾的激化将给匈牙利的未来增加变数。

（联系马骏驰：majc@cass.org.cn）