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刘作奎:欧洲保护主义的兴起及对“一带一路”建设的影响
作者:刘作奎 | 文章来源:《国际问题研究》2018年第6期 | 更新时间:2019-01-04 15:46:00

欧洲保护主义的兴起直接影响到中欧关系的健康发展以及“一带一路”倡议的顺利实施。考察当前欧洲保护主义兴起的背景,掌握欧洲对“一带一路”倡议实行保护主义的动因和举措,对中国在欧洲顺利推进“一带一路”具有重要意义。

一、欧洲保护主义的兴起

欧债危机爆发10年来,欧洲持续动荡,尤其是债务危机、乌克兰危机、难民危机、恐怖主义、英国退欧令其元气大伤。与欧洲陷入发展瓶颈相比,包括中国在内的新兴经济体快速发展,危机不断叠加所造成的发展模式危机,令欧洲蔓延着较浓的悲观情绪。在内外因素交互作用下,欧洲保护主义走上前台,并主要体现为三个维度:政治上,政策保守化,奉行民族主义和本土主义;经济上,对市场、产品、技术等过分保护;文化上,强调意识形态差异和其他文化的威胁。

(一)社会政治思潮民粹化催生保护主义

民粹主义作为一种社会政治思潮曾在欧美国家长期存在,但由于中左和中右翼政党轮流执政并能够代表民意,民粹主义一直处于边缘地位。自欧债危机爆发以来,欧洲持续受到各种危机冲击,传统的主流政党无法为本国选民提供一个富足、安全、稳定的生活环境,民粹主义政党在欧洲多个国家崛起。民粹主义政党迎合民众的诉求,在宣传中表示关心普通民众,承诺以改善民众生活质量为主要出发点,宣称是“真正”代表人民利益的政党。它们通过议会选举进入政府,挑战传统左/右翼政党的执政路线。疑欧或反欧盟、反建制、保守主义和民族主义成为其主要政策取向。

民粹主义政党在欧洲多个国家表现出广泛的影响力,已经成为欧洲政治版图中难以忽视的力量。在南欧国家希腊、葡萄牙、意大利,中欧国家奥地利、波兰、匈牙利、捷克,北欧国家芬兰、瑞士,民粹主义政党纷纷通过选举成为执政党。在西班牙、荷兰、瑞典等国,民粹政党虽然是反对党,但也是议会举足轻重的大党,对该国决策产生深远影响。即使是在欧盟的发动机——德、法两国,民粹主义的影响也不容忽视。德国另类选择党快速崛起,成为议会第三大党;法国的极右政党“国民阵线”更是对法国总统选举构成挑战。

民粹主义和保护主义一直相伴相生,两者互相借重。欧洲大部分左翼和右翼的民粹主义政党,对目前经济全球化的看法总体都倾向于负面,不少政党有反对外来移民倾向,呼吁政府在国际合作中更加重视保护本国“人民”的利益,程度不等地带有贸易保护主义色彩。如2017年法国总统选举中,“国民阵线”候选人马琳娜?勒庞的主张包括:反对全球化,要求政府对法国企业采取“聪明的保护,以对抗劳动力成本较低国家的不正当竞争,并遏制法国工业外流现象”。荷兰学者的研究表明,西欧的左翼和右翼民粹主义者均反对贸易开放,尽管这些政党在选举中强调支持自由贸易,但都预设了条件,即倡导“公平贸易”,反对“社会倾销”,其本质上还是强调对本国利益和社会结构的保护。

(二)欧洲政治“极化”助长保护主义

政治极化(politicalpolarization)是指政治团体和个人针对某种意识形态问题或具体政策领域的政治立场和政治偏好趋于政治光谱的两极,并且两极的政治态度和政治偏好分歧较大、对立严重,难以协调和融合。政治极化往往与政治碎片化、政治对立等情况联系在一起,通常会助长极端主义和保护主义抬头。

欧洲政坛以往由左翼、右翼或具有中间色彩的政党执政,政治钟摆通过左右和中间的调整确保了政局和意识形态走向的大体稳定。但近年来,欧洲主流政党承担的政坛稳定器角色遭遇挑战,欧洲政治的“极化”趋势比较明显,尤其是极右翼势力表现突出,与欧洲所谓传统的主流政治或建制主义显得格格不入,难以调和。

在德国、法国,传统主流政党的凝聚力、支持率持续下降。芬兰议会选举无一党选票过半,各党派难以达成共识。希腊议会政党多达8个,半数为新党。西班牙因选举遭遇社会分化,衍生出10多个政党,大党受挫衰弱,小党趁势发展,大小、新老与左右政党立场对立,政治分化加剧。一些激进政党借势崛起并冲击政坛,加剧了政治力量分化。例如,奥地利联合执政的社民党、人民党与反对党自由党的斗争十分激烈,一些新型小党在选举中借助某单一问题,打着民族主义、反对移民、反对欧洲一体化的旗号吸引选民,特别是在宗教信仰和文化认同等方面大做文章,成为与现存体制相抗衡的对手。

从Parlgov数据库对欧盟28国1089个政党的分析统计(2015年至2016年3月的数据)可以看出,欧洲政党数量在过去10年有明显增加,极左和极右翼政党数量发展很快。从政党数量占比看,极右和极左政党占政党总数的36.7%,左右翼极化的趋势在增强。极右翼政党数量为269个(以数值大于7计算),极左翼政党数量为130个(以数值小于2计算),极右翼政党的数量超过极左翼政党两倍。反移民、反多元、反一体化的极右翼势力与要求社会公平的极左翼在政治主张上差别很大,极右翼政党的市场更加广泛,其保护主义立场成为执政新名片。

极右翼政党的立场是多元的,在不同的欧洲国家会有不同的表现,但本土主义、排外主义、福利沙文主义和种族主义是极右翼最为强调的观点。经济全球化和欧洲一体化是极右翼得以发展的主要动因。商品、资本、服务和人员不受限制的自由流动给西欧国家福利分配制度带来巨大压力,也加剧了劳动力市场的竞争,给大量欧洲劳动者带来不稳定和就业竞争压力。为了维护自身利益,受到影响或损害的西欧国家劳动者倾向于用国籍、民族、种族、福利等作为排他性的标准,限制外来力量的进入。多数时候,极右翼政党的意识形态和政策主张比较实用,其一方面坚持保守的社会文化价值取向,另一方面主张大政府、福利国家、保护主义等经济政策。

(三)人口结构老龄化助推欧洲社会走向保守

人口老龄化不是欧洲近年出现的问题,但在近五年日益发酵,并且在难民、经济问题的搅动下,导致福利开支剧增,经济竞争力下降,整个欧洲可持续发展动力不足,社会心态日益保守。

根据联合国制定的人口老龄化标准,通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%,或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化的标准。Eurostat对欧盟28国的统计数据显示,2006年欧洲65岁人口占总人口的比重就已经达到16.8%,并在此后一直呈上升趋势,2017年这一比重达到19.4%。此外,欧盟28国的中位年龄在2008至2017年从40.4岁上升到42.8岁,十年之间增加了2.4岁(平均每年约0.25岁)。中位年龄的显著上升亦表明,欧洲老龄化趋势日益严重。

老龄化问题一直是整个欧洲社会保守和僵化的主要因素,与保护主义同样联系紧密。近年来,随着外部移民大量涌入,欧洲社会保障的资源和网络越来越不堪重负,各国政府也很难再通过增加税收的方式来弥补养老金缺口,政府的财政赤字逐年增加并最终拖累经济发展。由于部分发达经济体的国内市场竞争力不足,面临越来越多的停滞或萎缩风险,保护主义成为不得不祭出的武器。老龄化国家喜欢选择更多的风险规避措施,老龄化选民也成为政治生态保守化的一支推动力量,他们通常会支持国家采取新的保护性安排政策来维护自身利益。这成为欧洲政治生态普遍保守化的重要土壤。

二、欧洲保护主义殃及“一带一路”倡议

保护主义兴起导致欧洲对具体倡议或行动采取特殊保护政策。“一带一路”倡议提出至今,恰逢欧洲危机频发、社会保守心态浓重、出台保护措施最密集的时期,其不可避免地成为欧洲保护主义的目标。同时,由于近几年中国在欧洲投资迅速增长、经济活动增多、影响力日益增强,欧洲舆论场兴起中国要“买空”欧洲的担忧,担心中国的介入威胁欧洲核心技术、产业以及生活方式。这些担忧主要体现在规则、国际秩序、财政和产业利益等方面。

第一,担忧“一带一路”倡议可能导致欧盟规则失控

中国官方宣布将中东欧16国全部纳入“一带一路”沿线国家并通过“16+1合作”平台积极推动它们参与欧亚大陆的互联互通。欧盟担心这样的开放性合作方式可能令欧盟的规则失控,因此欧盟官员一再强调,中国的计划必须遵照欧盟的规则、标准或计划来执行。欧盟坚持其泛欧交通网络规划在推进中东欧基础设施建设(简称“基建”)中的主导作用,密切关注来自中国的倡议和举动可能对欧盟既有规则安排的不利影响。

在欧盟看来,“一带一路”倡议的包容、开放、务实等合作原则不能直接体现为规则的务实对接,于是通过加强规则审查来控制“一带一路”建设的影响。比如,在匈塞铁路项目上,欧盟的审查使得项目建设进程受到明显影响。2018年1月,欧洲议会委托第三方撰写的研究报告《中国“新丝绸之路”对欧洲交通运输业的机遇和挑战》指出,中欧双方在项目合作中可能存在的风险包括:中方资助基础设施项目,可能会令相关欧洲国家减少对可持续发展问题的关注;由于“一带一路”倡议在欧洲缺乏明确的投资计划,可能导致欧盟内、外投资项目相互竞争或重复建设;中国主导铁路运输或控制整个物流链,会显著增加其对于欧盟的市场支配力;在欧洲的非欧盟国家推广较低的中国标准可能会削弱欧盟标准的影响力等。

第二,担忧“一带一路”会使现有国际秩序失序

欧洲是现有国际多边政治和经济秩序的积极支持者,并希望中国也能成为现有秩序的维护者。“一带一路”倡议令部分欧洲人错误认为,中国在另起炉灶,从国际秩序的维护者变成革命者。有欧洲学者认为,中国逐渐有能力建立不同于西方偏好的秩序和规则,这也正是“一带一路”倡议提出的重要背景。也有欧洲学者认为,“一带一路”是中国的地缘政治战略,势必要改写旧的国际秩序版图和规则。德国前外长加布里埃尔更是直言不讳地指出,“一带一路”就是在推广一套不同于西方体系的综合性替代方案,这套方案不同于欧洲基于自由、民主和人权的模式。欧洲部分媒体积极鼓吹“中国威胁论”,要求针对中国的崛起要防患于未然,尤其是对“一带一路”倡议要加强全方位审查力度。

第三,担忧“一带一路”项目在财政上不可持续

中国陆续使用各种金融投资工具(比如丝路基金、亚洲基础设施投资银行、中国—中东欧投资基金等)保持对欧洲的投入,这使欧盟担忧“一带一路”倡议实施的财政可持续性。欧盟这种担心更多的是基于欧洲主权债务危机中过度举债所造成的严重危机。2017年底,欧洲舆论炒作“一带一路”建设实际上是在打造“债权帝国主义”,批评中国投资对发展中国家和新兴市场造成伤害。其理由是:中国贷款给欧洲国家从事基建,接受贷款的国家不得不提供主权担保,导致该国债务水平上升,会触发欧盟债务水平不能超过60%的警戒线;由于中国根据其长期战略价值选择贷款的项目,因此有时这些项目产生的短期回报可能不足以偿还其债务,这给中国增加了谈判的砝码并可以用它们来迫使借款政府将债务换成股本,从而扩大中国在该国的影响力,使越来越多的国家陷入“债务奴役陷阱”。

第四,担忧“一带一路”项目令其产业利益受损

自2008年金融危机以来,中国在欧洲的投资开始井喷式增长,从2009年的约20亿欧元增长到2015年约200亿欧元,2016年达到350亿欧元,比2015年增长77%,比2010年增长1500%。随着“一带一路”倡议的出台,中国在欧的重大基建、能源、产能合作等项目的投资大都被冠以“一带一路”项目,无形之中在欧洲舆论场中强化了“一带一路”的战略性。欧盟也日益担心“一带一路”建设通过投资强化中国在欧洲关键产业的存在。欧洲不少国家还担心,中国投资可能控制其港口、电力和部分能源部门,中国对先进制造业的并购也可能危及欧洲汽车和机械等核心产业。德国智库分析认为,在“中国制造2025”项目的支持下,中国已经能够生产出越来越多的高技术产品,借助“一带一路”倡议所达成的基建伙伴关系,能够快速将产品运输到德国的传统市场乃至欧洲大市场,从而对德国的产业发展构成竞争。部分欧洲学者认为,中国的“一带一路”倡议有很强的撬开外部市场的动机,中国正在从防御性重商主义(主要是对国内市场进行保护)转向进攻性重商主义(主要是在国际市场寻找收益)。中国在“一带一路”沿线国家的市场份额逐步提升,对欧洲构成挑战,欧盟成员国不但失去了市场份额,出口也将出现萎缩。在分析中国的海上丝绸之路建设时,欧洲学者认为中国在海上贸易、船舶制造、海洋经济、海洋军事和海洋规则制定上与欧洲产生了竞争,海上丝绸之路发展在中欧关系中形成的竞争大于合作。

基于上述担忧,欧盟和一些欧洲国家对“一带一路”倡议从规则和实践上采取了保护主义政策,具体措施包括以下几个方面。

第一,对中国搞投资安全审查,强化市场保护

欧洲大国,特别是德国对于关键技术流失、数据保护以及中国国有企业对其高科技企业并购的警惕性逐渐上升,以国家战略和公共安全为由,加强对本国市场的保护。2017年,德国、法国和意大利等呼吁在欧洲范围内(或欧盟层面)建立对外资并购加大审查力度的机制。德国于2017年7月通过《对外经济条例》第九次修正案,用于限制欧盟以外国家的并购行为。根据这项新法规,当欧盟以外的国家并购德国的一些掌握关键技术以及与安全相关技术的企业超过25%的股份时,德国政府可以以“对公共秩序的威胁”为由加强审查,甚至阻止收购,评估时间也从原有的两个月延长到四个月。英国也修改法律,将针对外国直接投资审查的范围扩展至小规模的海外并购,特别是在军民两用系统、先进技术部门以及军事领域。

欧盟与成员国之间尚无相互协调的外资审查机制,各成员国外资审查的适用范围不一。鉴于此,欧盟委员会主席容克2017年9月提议,成员国应积极加强协调,在欧洲范围内建立一个类似于美国外资投资委员会(CFIUS)的机制。有欧洲智库建议,重新定义什么类型的投资者(暗指中国投资者)会对欧投资造成战略威胁,并重新界定何为战略资产。一些欧洲国家计划将关键性基础设施(如国际机场、发电厂)列入战略资产加以保护。部分欧洲国家智库支持创建欧洲关键基础设施的投资审查机制,甚至还提议将媒体等也作为战略资产,防止被中国公司购买并且为中国人说话。目前,欧盟层面正加快投资审查机制建设的协调力度。

第二,不承认中国的完全市场经济地位,进一步夯实欧洲贸易防御工具

近些年,中国国力不断提升,企业竞争力不断增强,在全球贸易中的优势地位也日渐巩固。欧盟机构认为,中国的国家干预和扶持企业的发展模式让欧洲企业无法公平地同中国企业竞争。2017年,围绕是否承认中国的完全市场经济地位这一问题,中欧双方争执不断。2017年12月,《中华人民共和国为达到贸易防御之目的而存在显著经济扭曲状况的调查》报告在欧盟委员会正式发布。欧盟以中国执政者进行市场干预为借口否认中国的完全市场经济地位,维持对中国贸易进行限制的态度,通过“双反”(反倾销、反补贴)、环境保护、人权和劳工高标准等,高筑贸易壁垒,对中国发起贸易保护主义行动。由此,欧盟在WTO框架下自立新规,自设框架,为保护自身市场,给未来中欧经贸合作设纲设限。

保护主义兴起成为欧盟不承认中国市场经济地位的一个重要背景。中欧贸易具有较好的互补性,但欧盟一直指责中欧之间贸易逆差过大、对欧盟相关产业发展不利并威胁到就业问题。在钢铁、光伏、有机玻璃、电解铝等领域频频对中国发起“双反”调查以保护欧洲市场和维持就业,并由此强调中国的国际责任、对等开放、平等互惠等。

第三,加强对中国贷款支持的基建项目的防范力度

基建是“一带一路”建设在欧洲增长最快的领域之一。中国在中欧和巴尔干地区的基建项目快速增长,引发了欧盟的警觉和不安,后者加大了对基建项目的审查力度,用欧盟规则进行限制。最突出的案例是中欧在西巴尔干互联互通上的合作与竞争。

欧盟初期对中国在西巴尔干的基建表现出警惕的态度,但随着合作的展开,欧盟主动寻求与中方商谈,在西巴尔干的基建领域展开合作,使双方合作互相借力,也希望中方的基建方案能在欧盟基建框架下执行。然而,随着中国提供贷款的多个基建项目在西巴尔干纷纷落地,欧盟也积极出台“柏林进程”、[欧盟新巴尔干扩大战略等,在基建领域限制中国的影响力,并逐渐排斥同中国的合作。目前,欧盟出台了一系列推进西巴尔干互联互通的计划,力图加强欧盟在该地区基建市场的话语权和影响力。欧盟还担心,如果成员国政府参与“一带一路”工程项目,按照中国优惠贷款规定必须提供主权担保,这将增加成员国的债务负担,从而引发借贷成员国债务危机的风险。因此,在欧盟强规则约束下,中国在欧洲的很多大型基建项目无法落地到欧盟成员国。

三、前景展望

当前,欧洲保护主义情绪正浓,债务危机、乌克兰危机、难民危机、恐怖主义、英国退欧等促发的结构性矛盾短期内不会彻底缓解,政治生态的保守化仍会持续一段时间,保守主义力量甚至可能呈增长态势。受欧洲保护主义抬头和国际大环境影响,欧盟对华态度大致会表现出两种姿态。一方面,要求中国开放市场准入、保护知识产权、改变所谓“市场扭曲”、遵守国际规则,对“一带一路”倡议的防范、警惕和控制的心态明显。另一方面,承认中欧在维护多边主义、推进全球治理、深化贸易合作、妥善应对一些地区问题(如伊朗核问题)和全球问题(如应对气候变化)方面有共同利益,对中国市场的合作诉求依然强烈。体现在“一带一路”倡议上,欧洲有与中国互通有无、互惠互利合作的诉求。

受欧洲对华政策的两面性影响,未来中欧在“一带一路”倡议下的合作仍面临一些问题和挑战,但中长期有望得到改善。在保护主义氛围渐浓的情况下,欧盟机构和某些大国质疑“一带一路”建设的情况还将持续存在。[30]中欧在“一带一路”倡议下的政策沟通障碍未来将增多。此前,中欧在“一带一路”国际合作高峰论坛、中欧峰会等场合未能就“一带一路”相关文件达成协议,原因即在于欧方坚持在协议中加上“透明度”、“对等合作”以及欧盟具体标准等。英国则在坚持高标准的同时,加入欧方所认为的“最佳实践”和“最佳标准”,令合作协议难以达成。可以预期,欧盟及其成员国仍将以相关条件为前提,对华施加压力。“一带一路”倡议与欧洲规则和实践之争将会更加明显,欧洲大国或欧盟机构会继续将自身的规则和实践作为保护墙,加大对欧盟共同市场和共同利益的保护。欧盟将会持续推进投资安全审查制度建设,并在欧盟层面形成有效的对华投资审查机制。为避免更多争议,欧盟将对战略产业进行更清晰的定义,针对中国的投资设定明确的标准,同时把中国的金融工具纳入到欧盟现有机制(如泛欧网络框架)之下并为之服务。

受贸易保护主义影响,中欧贸易纠纷将持续。欧盟放弃“市场经济地位”和“非市场经济地位”概念转而使用“经济扭曲”概念,就是为了保留对华反倾销调查的法律基础。欧盟一旦认定中国存在市场“严重扭曲”,就可以使用第三国的价格来判定是否存在倾销行为。欧盟反倾销调查新方法相比过去没有实质变化,只是将适用条件从“非市场经济国家”变成了“严重扭曲市场”。在这一原则指导下,现有的反倾销武器依然有效,欧盟对华反倾销调查的数量不会减少,根据实际利益需要,在具体领域的“双反”力度或将加大。

但从中长期看,情况未必十分悲观。欧洲国家仍有较强的动力吸引外部投资,分享新兴经济体的发展机遇。随着“一带一路”项目在欧洲投资渐多,中国企业更加熟悉当地营商环境,承担起更多社会责任并积极解决就业问题,欧洲民众对“一带一路”的感知会发生相应变化,对该倡议的建设性意义会有更加客观的认识。因此,未来欧盟在细化安全投资审查机制规定和规范的同时,也会寻求市场保护与开放之间的平衡。正如欧洲智库所分析的,以国家安全为借口搞市场保护并不能持久。欧盟作为自由市场的先驱,必须秉承真正的开放原则,避免一些保护措施加剧欧盟市场的脆弱性。公平的竞争环境对维持欧盟产品长期竞争力和维护国际贸易多边体系非常重要。欧盟势必会在自由贸易原则和保护关键部门之间做好平衡,以避免被外界误读为对中国搞市场保护是一种反华行为。

从欧洲对“一带一路”倡议的政策看,中欧之间的竞合关系是常态。双方对五通领域(政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通)合作的规则、执行方式、彼此收益等方面的认识仍存在差异和分歧,争夺互联互通领域规则话语权等竞争仍将在一定范围内存在。与此同时,中欧之间在五通领域仍有加强合作的意愿和诉求,也有更大的合作潜力和动力。

客观地看,欧洲所倡导的互联互通与“一带一路”既具备基本理念上的共识,也具备合作对接的现实基础。从中长期来看,合作而非对抗符合双方的共同利益。欧盟通过互联互通来推进共同大市场建设和一体化经验可以为“一带一路”倡议所借鉴,“一带一路”倡议实施五年来已构建国内和亚欧大陆合作网络,取得了丰富成果,也积累了丰富经验,有助于欧亚互联互通的落地实施。中欧双方的互联互通倡议均旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合。中欧双方可以将此理念上升为共识并加以推广。在互联互通的执行方式上,“共商、共建、共享”的中国方式和“基于规则、可持续性”的欧洲方式可以在沿线不同国家因地制宜,求同存异。

 

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(联系 刘作奎:liuzk@cass.org.cn

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