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刘作奎:中国—中东欧国家合作的发展历程与前景
作者:刘作奎 | 文章来源:《当代世界》2020年第4期 | 更新时间:2020-04-27 15:24:00

刘作奎 中国社会科学院欧洲研究所中东欧研究室主任、研究员,中国—中东欧国家智库交流与合作网络秘书长

文章原载于《当代世界》2020年第4期,注释略

DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.001

内容提要 

中国—中东欧国家合作以推动中欧关系发展和促进“一带一路”建设为宗旨,经历了启动期、黄金期和深水期等发展历程。在不同的历史时期,中国—中东欧国家合作均取得积极进展,但随着内外部压力增大,需要进一步挖掘双方合作潜力。中国通过全面深化改革要更多释放发展红利,同时维护好中欧关系和深化各领域务实合作,及时解决合作中面临的挑战和问题,推动中国—中东欧国家合作实现长期、稳定和可持续发展。

关键词:中国—中东欧国家合作;“17+1合作”;中欧关系;“一带一路”倡议

中国—中东欧国家合作机制(“17+1合作”)从无到有,再到深入发展,从多方面推动了中国同中东欧国家的务实合作,也展现了较强的发展韧性。与其他双多边合作机制相比,中国—中东欧国家合作机制有其特殊性。从发展历程看,中国—中东欧国家合作大致经历了启动期(2011—2012年)、黄金期(2012—2017年)和深水期(2017年至今)三个发展阶段,其中2012年和2017年都是具有转折意义的年份,前者标志着该机制正式启动,后者则见证了其受内外环境影响而出现起伏。当前,中国—中东欧国家合作已经迈入深水区,这一时期将会持续多久、“17+1合作”是否会进入新的发展阶段,尤为值得关注。

中国—中东欧国家合作的启动期(2011—2012年) 

中国与中东欧国家于2011年启动了经贸领域的正式对话,经过一年的酝酿,于2012年正式启动中国—中东欧国家合作机制。中国—中东欧国家合作的起步离不开中国经济高速发展的时代背景。在“十一五”规划(2006—2010年)期间,中国经济的快速发展为中国开展与中东欧国家经贸合作提供了重要动力。中国国内生产总值(GDP)多年实现两位数增长,中国经济在全球经济中所占的份额由4.9%猛增至9.3%,外汇储备达到近3万亿美元。2010年中国国内生产总值超过日本,成为世界第二大经济体。就中国企业来说,基础设施建设、装备制造业等领域的企业获得较大发展,已具备了较强的国际竞争力。因此,中国政府在制定“十二五”规划时,决定加快中国企业“走出去”步伐,增强企业国际化经营能力,培育一批世界水平的跨国公司;统筹双边、多边、区域及次区域开放合作,加快实施自由贸易区战略,推动同周边国家互联互通。

2011年是“十二五”规划开局之年,也是中欧关系发展的一个重要节点。自2004年欧盟东扩以来,中欧经贸合作持续发展,欧盟长期保持中国第一大贸易伙伴地位,中国也长期保持欧盟第二大贸易伙伴地位。然而,2006年10月欧盟出台了第六个对华政策文件《欧盟与中国:更紧密的伙伴、承担更多责任》,在对华政策上出现了一些重要变化,导致中欧双方在经贸和政治领域的分歧和摩擦增多。欧盟在中国核心利益上屡屡踩踏红线,损害了双方关系。2008年以来,全球金融危机和欧洲债务危机爆发,乌克兰危机、难民危机等因素持续对欧盟造成冲击,导致其内部矛盾重重,经济发展陷入困境,欧盟被迫将关注重点集中于内部事务和周边问题。欧盟内部的中东欧国家由于受到债务危机影响,开始寻找新的发展机会,中国取得的瞩目经济成就引起了其强烈兴趣和极大关注。

中欧实力的“一升一降”、欧盟对华政策发展走向以及双方关系中暴露出的诸多问题,使得中国开始重新审视对欧关系,即在维持中欧经贸关系正常发展的同时,需要发掘双方合作新领域和新增长点,充分考虑欧盟内部的差异性和不同诉求,着力构建一种更加全面、平衡和可持续的中欧关系。由此,推动同欧盟内部的次区域合作成为中国发展对欧关系的新视角。面对欧洲核心国家无暇顾及中东欧地区、中东欧国家为摆脱经济困境希望发展更广泛的对外合作关系等契机,中国抓住了同中东欧国家发展合作关系的窗口期,成功启动了中国—中东欧国家合作。

2011年召开的中国—中东欧国家经贸合作论坛,可以看作是中国—中东欧国家合作启动的一部分,也是正式机制化前的重要预演。2011年6月,时任中国国务院总理温家宝访问匈牙利,迈出了中国—中东欧国家正式开展经贸合作的第一步。中国提出中东欧国家位于欧洲心脏地带,交通四通八达,是联系东西方市场的桥梁。中国企业到中东欧国家发展转口贸易和投资合作,可以节约大量商务成本,可以融入欧盟内部的产业分工体系,可以利用欧盟的优惠政策共同开拓西欧市场,实现互利共赢,中东欧国家可以成为中欧合作的桥头堡。同时,中国强调把中东欧国家视为可信赖的朋友和重要合作伙伴,无论是实施外贸市场多元化战略,还是实施企业“走出去”战略,中国都把中东欧地区作为战略重点。上述表态为双方正式开展合作奠定了良好基调,并提出了很多具体合作建议。比如中国将加大对中东欧地区的基建投资力度,成立专门的投资基金等,这些举措为2012年中国—中东欧国家领导人会晤打下了重要基础。

2012年4月,中国—中东欧国家合作(“16+1合作”)正式启动,中东欧国家积极性很高,波兰牵头承办了第一届峰会活动。可以说,2012年中国与中东欧国家领导人华沙峰会是一场非常务实高效的会议,此次会议提出的包括在中国外交部设立中国—中东欧国家合作秘书处、设立100亿美元专项优惠贷款、建立中国—中东欧投资基金等在内的十二项举措,深刻影响到未来几年中国—中东欧国家合作的发展进程。

中国—中东欧国家合作的黄金期(2012—2017年) 

与其他区域合作框架不同,中国—中东欧国家合作甫一设立就进入黄金发展期,双方合作推进的深度、广度和影响力都达到了较高水平。尽管合作中仍存在一些问题,但中国—中东欧国家合作取得的成就十分瞩目,具体体现在以下几个方面。

一是推动形成了一系列重要成果。这一时期,中国—中东欧国家合作机制不断完善,涵盖旅游、基建、金融、农业、智库等领域的各种专业性合作平台陆续建立,参与的主体日益增多。在中国—中东欧国家合作机制的推动下,中国企业积极到中东欧国家投资兴业。在100亿美元专项优惠贷款的推动下,中国和中东欧国家经贸合作规模不断攀升,包括黑山南北高速公路、波黑斯塔纳里火电站等一系列大型基建、能源投资项目陆续启动。在两期中国—中东欧投资基金的推动下,一些中小型投资合作项目也纷纷落地中东欧国家。

与此同时,在双方政府的鼓励下,中国和中东欧国家人文交流发展迅速。中国赴中东欧国家旅游人数快速增长,塞尔维亚、黑山、波黑、阿尔巴尼亚等国均采取对中国实行免签或季节性免签政策。为进一步促进双方人文交流活动,中国开通了多条对中东欧国家的直航航线,中国各大金融机构也在中东欧国家设立了分支机构,以服务日益增多的企业投资和人员往来。同时,中国和中东欧国家教育合作也进入了活跃期,中国高校纷纷设立语言教育机构、合作交流项目以及涉及中东欧的区域和国别研究院(所)。中国智库机构开始设立中东欧研究中心和研究网络,并在短时间内获得较大发展。此外,中国的中医药也开始走进中东欧国家,推动了中国文化“走出去”。双方人文交流的积极态势同样激发了中东欧国家参与合作的积极性,中东欧各国纷纷牵头举办峰会,在不断扩大自身影响力的同时,助推中国—中东欧国家合作迈上新台阶。

二是搭乘“一带一路”建设快车,深入推进互联互通合作。2013年9月,习近平主席提出“一带一路”倡议,旨在积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系,共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体。“一带一路”倡议将中东欧16国纳入“一带一路”沿线国家行列,中东欧国家得以充分发挥地缘优势,成为推动互联互通的重要枢纽。“一带一路”倡议提出的各项举措持续为中国—中东欧国家合作赋能,激发了双方的合作潜力。匈塞铁路、中欧陆海快线等项目纷纷上马,中欧班列陆续开通,推升了双方合作的水平。特别是中国在巴尔干地区多个基建项目的落地,推动了当地基础设施的快速发展,受到国际舆论的广泛关注。继“务实合作”之后,“互联互通”成为中国—中东欧国家合作的另一个重要标签。

三是高层频繁互访提升了中国—中东欧国家合作热度。这一时期,习近平主席和中东欧国家领导人开展了频繁密集的互访,有力提升了双边战略合作水平。2016年,习近平主席到访捷克、塞尔维亚、波兰三国,与三国缔结或加深了战略伙伴关系。中东欧国家高层或政要也借着中国—中东欧国家领导人会晤、首届“一带一路”国际合作高峰论坛等时机接踵访华。在双方领导人的政治引领下,中国和中东欧国家在诸多领域达成重要共识,双方合作不断产生高质量成果。2015年,中国与中东欧国家领导人苏州峰会出台了《中国—中东欧国家合作中期规划》,全面总结了合作成果并对未来合作方向进行安排,并指出“16+1合作”不替代现有双边合作机制或平台,二者相互补充、相互促进,加快提升中国同16国关系水平和规模;“16+1合作”将与欧盟重大倡议和规划对接,有效促进中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系,欢迎和支持建立中欧互联互通平台;“16+1合作”充分把握“一带一路”建设带来的重要契机,不断拓展合作空间,同时为“一带一路”建设作出更多贡献。

中国—中东欧国家合作之所以能够在这一时期取得长足进展,除了各合作方积极参与和共同努力外,还有赖于良好的外部环境。首先,中国经济在2012—2017年期间表现亮眼,对外投资支撑政策纷纷出台,“一带一路”倡议有序推进,推动中国—中东欧国家合作快速前行。其次,欧盟虽然日益关注中国—中东欧国家合作对自身带来的潜在风险,如是否违背欧盟规则、是否会造成欧盟“分裂”等,但其从立法到实际行动并未进行公开干预。除了在不同场合表达关切外,欧盟在某种程度上也希望中国—中东欧国家合作能够取得实效,以推动欧盟经济整体复苏,这在客观上为中国—中东欧国家合作创造了条件。再次,美国虽然高度关注中国—中东欧国家合作,但并未公开做出实质性干预举措。在这一时期,美国内部正在对内外政策进行深入反思和辩论。奥巴马政府自2012年开始实施“亚太再平衡战略”,将战略重心转向亚洲,收缩了在欧洲的力量部署。在此背景下,中国和美国在中东欧地区的“一进一出”在某种程度上避免了双方在该区域产生过多的利益冲突。

值得注意的是,伴随着中国—中东欧国家合作走进“黄金期”,一些潜在的问题也逐渐浮出水面,如中东欧国家合作成果不均衡,一些国家落地成果少、融资障碍没有解决,相关旗舰项目实施进展缓慢,部分中东欧国家与中国的贸易逆差持续拉大等。但总体看,这一时期中国—中东欧国家合作面临较好的外部环境,取得了前所未有的成就。

中国—中东欧国家合作进入深水期(2017年至今) 

2017年以来,中国—中东欧国家合作仍取得了积极进展。双方在经贸和投资等领域的务实合作成果颇丰,中国企业在西巴尔干地区投资持续增多,尤其是对塞尔维亚的投资合作项目纷纷落地。在大项目合作上也不乏亮点,中国企业承建的克罗地亚佩列沙茨大桥项目成为中国在中东欧国家首个竞标成功并获得欧盟资金支持的项目;中国企业对希腊比雷埃弗斯港项目持续投资并获得积极收益;匈塞铁路项目虽然遇到困难但仍在有序推进。中国和中东欧国家的人文交流合作也保持较高水平。中东欧国家先后举办了2017年中国与中东欧国家领导人布达佩斯峰会,2018年中国与中东欧国家索非亚峰会以及2019年中国与中东欧国家领导人杜布罗夫尼克峰会,特别是希腊在2019年作为正式成员加入了中国—中东欧国家合作,使得“16+1合作”升级为“17+1合作”。此外,中国和保加利亚于2019年将双边关系提升为战略伙伴关系,中国与中东欧国家伙伴关系网络越织越密。

但与此同时,中国与中东欧国家合作的内外环境发生了深刻变化,合作中出现的不确定因素增多,外部因素与国内问题叠加,导致合作困难加大,并逐步进入深水期。

一是中欧关系出现变化。2019年3月,欧盟发布《欧盟—中国战略展望》报告,对中欧关系做出四个定位,即在不同政策领域的合作伙伴、用来平衡各方利益的协商性伙伴、在追求科技领导权上的经济竞争者以及推广不同治理模式的体系性对手。此外,欧盟多次质疑中国—中东欧国家合作动机并加大干预力度,如出台投资安全审查机制,并对中国在中东欧国家火电等能源投资项目加强环境审查力度;对未入盟的西巴尔干国家增加新条件限制,提防第三方的安全威胁。尤其是在市场准入、知识产权保护、政府采购等方面,欧盟以片面强调同中国合作的互惠性和对等性为由横加干扰。

二是中美形成全方位竞争对中国—中东欧国家合作带来较大冲击。奥巴马时期采取的“亚太再平衡战略”虽意在遏制中国全面发展,但其在具体实施上较多采取渐进灵活的方式,避免与中国发生直接冲突。但特朗普上台后,于2017年3月宣布正式终结“亚太再平衡战略”,并对中国开展大规模的贸易战。美国对华政策进入全面、直接遏制中国的新阶段。在此背景下,美国加大了对中东欧区域的干预力度,对中国与中东欧国家合作直接施加压力。美国政府高官频频造访中东欧国家,大肆散播信息安全、“中国威胁论”(锐实力)等论调,宣传中国在中东欧制造“债务陷阱”,造成地缘政治紧张等,特别是企图以信息安全为由绑架中东欧国家对华政策。在美国的压力下,部分中东欧国家对华政策的两面性上升,恶化了中国—中东欧国家合作的外部环境。

三是中东欧国家内部对合作的“杂音”增多。部分中东欧国家受到欧美反华舆论宣传的影响,对中国与中东欧国家合作的疑虑上升,一些欧洲智库在其中扮演了急先锋的角色。比如由波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克中欧四国智库承接的“中国影响力”项目和“中国观察者”项目,以及德国墨卡托研究所发布的一系列报告,不断抹黑中国—中东欧国家合作成果,使得中国—中东欧国家合作面临的舆论压力不断攀升。

四是中国经济全面步入新常态给中国—中东欧国家合作带来影响。由于国内外形势发生深刻变化,中国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段,长期积累的矛盾与新问题新挑战交织,导致中国经济下行压力有所加大。在国内调整结构和转变增长方式的大背景下,中国对外投资和经贸合作更加强调高质量发展,对长期经济发展带来利好的同时,也难免引起一些短期调整的阵痛,从而给中国—中东欧国家合作带来了一定的压力。特别是2019年底暴发的新冠肺炎疫情进一步增大了中国和中东欧国家经济发展和投资合作的阻力,使得中国—中东欧国家合作继续在深水区徘徊。

中国与中东欧国家合作的前景和对策 

中国—中东欧国家合作作为一项重要的对外交往事业,难免会遇到一些曲折,但其前景无疑是光明的。中国破解当前同中东欧国家合作的难题,需要内外兼顾,既要做好中国自己的事情,也要同中东欧国家进一步妥善解决贸易逆差、农产品准入等问题,同时需要全方位、有效应对中欧关系和中美关系变化给双方合作带来的问题与挑战。

一是通过全面深化改革进一步对外释放合作利好。面对国内外复杂形势,中国应在市场准入、知识产权保护以及国内结构性改革等方面持续发力,让中东欧国家看到其可从中国日益开放的市场中获得更多机遇。此外,对于中国海外企业尤其是此前已在中东欧国家投资兴业的中国企业而言,应该充分利用国内全面深化改革持续释放的政策红利,不断推动企业自身优化升级,有针对性地加大对中东欧地区的投资力度,促进当地经济社会发展。

二是进一步挖掘中国与中东欧国家合作的发展潜力,解决合作中存在的问题。一方面,中国与中东欧国家要维持好经贸和投资合作,进一步加大民营企业的投资力度;深挖中东欧国家在高精数字化、智能机械制造等产业的合作潜力,特别是推动相关产业“隐形冠军”对接,充分挖掘双方在市场、知识和资源上的互补潜力;加强双方在人文交流上的合作力度,推动彼此在动漫游戏、影视剧、综艺制作、旅游、教育等领域形成更多的合作成果,着力实现文化产业和社会效益的“双赢”。另一方面,中国与中东欧国家要及时妥善解决合作中存在的问题。中国需要及时回应中东欧国家关切,积极解决双方合作中积累的或新出现的各种问题,尤其是涉及贸易逆差、落地投资项目不均衡、农产品准入困难等问题。与此同时,双方需在加强政治互信、深化经贸合作、提升人文交流水平上下功夫,推动中国—中东欧国家合作走上高质量发展之路。

三是维护好中欧关系大局,为中国—中东欧国家合作提供助力。经贸关系不仅是中欧关系的重中之重,而且是中国和中东欧国家关系的根基,中欧双方应进一步巩固中欧地理标志保护与合作协定谈判取得的成果,加快推进中欧投资协定谈判并争取早日完成缔约,多方创造条件启动中欧自由贸易区可行性研究,为中国和中东欧经贸和投资合作创造良好条件。同时,中东欧国家产业深度融入欧洲,中国应推动同欧洲重要国家在产业链开发和产业合作上取得更多成果,助力中国与中东欧国家在产业链等领域合作。此外,中欧应继续围绕“一带一路”等重要倡议挖掘合作潜力,打造多维度的互联互通,提升务实合作水平。在此过程中,中东欧国家可以充分利用地理和物流枢纽的优势,推动中欧互联互通合作走深走实。

四是抓住用好新的契机,为中国—中东欧国家合作寻找机会。特朗普政府上台以来奉行“美国优先”政策,不顾国际社会甚至欧洲盟友的反对,高举保护主义、单边主义大棒,令欧盟和很多中东欧国家心存不满。与此同时,中国始终秉持的“求同存异”“互利共赢”政策理念对欧洲包括中东欧国家有着较大吸引力。中国应抓住这一契机,充分发挥优势,积极发展同欧盟及其成员国紧密的伙伴关系,在5G、投资兴业、人文交流等领域开展合作,用更高水平的中欧和中国—中东欧务实合作应对美国的压力。在新冠肺炎疫情影响下,欧洲国家深陷困境,中国积极提供力所能及的帮助,向意大利、英国、塞尔维亚等欧洲和中东欧国家派遣医疗援助团队,加强与欧方开展公共卫生领域的国际合作,进一步坚定了中东欧国家与中国合作的信心。

总体来看,当前中东欧国家对华合作诉求依然旺盛,中国应着眼于促进中欧关系发展和推进“一带一路”建设两大基本方向,以高质量的务实合作为突破口,通过全面深化改革和持续扩大开放向外部释放更多利好,同时积极维护中欧关系大局、深化中欧各领域合作,推动中国—中东欧国家合作实现长期、稳定和可持续发展。

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