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世界社会保障发展走向——中国社会保障学会世界社会保障研究分会2016年年会会议纪要
作者:周弘 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2016-07-29 10:47:00

2016年6月13日,中国社会保障学会世界社会保障研究分会在京举行了“世界社会保障发展走向——世界社会保障研究分会2016年年会”。来自中国社会科学院、人民大学、北京大学、北京师范大学、首都经贸大学、复旦大学、浙江大学等的近30位学者出席了会议。会议在世界社保研究分会会长、社科院学部委员周弘研究员的主持下,采取“开放式”学术讨论的方式,力避行政主义和形式主义,围绕“全球化背景下世界社会保障的发展走向”等极具现实意义的问题进行了深入的研讨,以期在世界处于大变革的时期,冷静、客观地观察世界社保所面临的新问题和新挑战,从而对世界社保的发展走向形成一些共识性的判断并从中提炼出可供我国参考借鉴的经验。

周弘会长首先做了长篇主题发言,集中阐述了如下几方面问题:

1. 世界社保发展形势回顾与展望

周弘首先回顾了在2015年世界社保研究分会成立大会上对世界社保发展趋势所作的判断指出,当时国际劳工组织的相关报告表明,全球社会保障在发达国家、新兴国家和发展中国家的发展状况和趋势各不相同:发达国家在社保领域整体呈现出削减之势;反之以中国和巴西为代表的新兴国家则呈现出制度建设和快速发展之势。低收入国家则根据工业化进程的快慢开始着手建立与工业化相关的社保制度,不完善和碎片化是基本特征。她指出,从今年的情况看,去年的判断可能是最为乐观的。因为国际环境发生了重大变化,发端于美国、席卷了欧洲的2008年经济和金融危机波及到了新兴工业国家,以中国和巴西为代表的新工业化国家出现了不同程度的发展减速。发达国家则迄今未走出困境,政府财政困难、经济恢复疲软、失业问题严重;各国特别是北欧和西欧都对本国的经济和社会政策进行了不同程度的调整,有些调整是结构性的并引发了社会观念的动荡。在欧洲范围内,危机不仅带来了新的失业,而且由于国家财政的紧缩而使欧洲人引以为豪的福利项目成为缩减的对象,削减的影响范围远及劳动力市场、银行系统、公共财政和社会政策。故此她提醒大家对世界社保发展的总体趋势进行思考,从而帮助我们了解当代国家和和政府政策处于怎样的全球大环境中。

2.经济危机与社会保障的关系

周弘指出,目前学界对以下事实基本是有共识的:欧洲目前比较完善的社会保障制度起源于19世纪末德国的俾斯麦政权时期,但其普及和推广是在第一次世界性的经济危机之后。因此可以通过以下三段主要的世界性经济危机,考察社会保障制度的发展变迁和走势。

第一阶段自1930年代始。在经历了1929年世界性经济大危机以后,社会保障制度开始了一个普及和建制的阶段,社会保障制度建设在工业化社会里形成为一个时代主题,一派社会理想、一种制度共识。这种共识的制度化普及进程发生在第二次世界大战后的和平时期。从北美到西欧,新的社会政策(如教育的普及、健康政策、特别是各种社会收入转移支付)在凯恩斯主义理论的支持下,迅速形成为国家制度,构成了一种独特的经济社会模式,风靡了50年代和60年代的西方社会,成为资本主义国家全盛时期的重要标志。

第二个阶段起始于20世纪70年代的世界性经济危机。凯恩斯主义的应对方式产生了“滞涨”,凯恩斯主义受到质疑,而“新自由主义”的理念、政策、方式从美国的“里根经济学”和英国的“撒切尔主义”开始,不仅表现为经济领域里的私有化和去国家化,更表现为社会保障领域里的待遇下调和结构调整。这里有两个现象值得注意:一是在“结构调整”的风潮下,工业化国家的反应不一,二是“新自由主义”的方式在不少国家提高了产业的竞争力,但是并没有能够制止危机。

第三个阶段就是到目前仍然笼罩着世界的2008年全球性金融危机。这次危机爆发以后,很多人认为危机的原因在于过多的公共开支和过于慷慨的社会保障和社会福利,下调社会保障和福利也成为各国政府应对危机的药方之一。但是不能忘记,社会保障的削减态势始于上个世纪80年代的“新自由主义”。削减给一些国家带来的经济活力,但是并没有阻止世界性经济危机的爆发。“新自由主义”政策实施了将近28年,更大规模的危机就爆发了。这场危机的起因到底是“新自由主义”本身的过失,还是“新自由主义”贯彻不力的过失?对此,学界和政界还没有形成明显一致的意见。

3.两个假设

周弘指出,解释现状可以有两个基本假设:第一个假设是:各种社会服务(特别是社会保障)在1930年后的国家化和1980年后的市场化之间存在一个由顶层(天花板)和底线(地板)构成的浮动区间,在国家化的同时程度不同地保留市场,在市场化的同时不触动国家功能底线。世界主要福利国家的社保制度就在该区间内浮动。在上个世纪30年代的总体趋势是上浮,表现为各种社会政策的行政化、立法化和国家化,并且为国家干预社会而产生了大量的理论。但是国家化的发展是有限度的,触顶之后就开始下调。上世纪八九十年,西方各国开始了艰难的福利削减历程。削减的理论基础是效率原则,是“新自由主义”。各国接受或实施削减的方式和程度不一,但这个时期的总体走势是削减,是社会保障领域的“去国家化”。2008年金融危机后削减有一定程度的加快。但是各种迹象表面,一旦这种削减趋势触及到公民的基本认同,就会出现社会反弹。社会要求国家重新承担起一些必要的责任,其中就包括要求国家重新塑造边界,以确保国家对社会作出的承诺能够兑现。

第二个假设是“嵌入式自由主义”的先天不足。一方面工业化国家通过关贸总协定等国际规则的制订,鼓励并支持经济的自由化,使经济要素得到彻底释放和有效配置。这种趋势也可以解释成“去国家化”。另一方面,国家又通过国家化的社会政策的延展去弥补经济自由主义带来的风险。周弘认为,这种被西方学者称为“嵌入式资本主义”的政治经济平衡是脆弱和短暂的,这就使得当代的资本主义的国家体制和国家资源面临腹背受敌的困境。自由化或去国家化缓慢地解构了自大萧条和二战以后建立的关税壁垒和规制国家,使越来越多的要素摆脱国家的控制,走向失控。在嵌入式自由主义的黄金时期(1945-1970),各种调制和机制的建制都是为了管控各种各样的社会风险,但是到了上个世纪70年代,两次石油危机就打破了这种脆弱的平衡。当里根主义和撒切尔主义的“自我规制的市场”理论连同其私有化、财政支出削减、去规制化、去行政化、去边界化、放权等政策将国家本身作为政策改革的目标时,国家权威就从规范市场、管理社会转而走向支持市场。 “去规制化”在各个领域的发展并没有伴随新的规制的建立,无序的竞争成为许多国家失败的导火索。在发达的工业化国家,新自由主义并没有撼动业已成型的福利国家,被迫的削减也但并未突破底线

她得出结论道,从国家化到规制化再到市场化的摆动形成了一个国家功能向上和向下的摆动区间。她提醒大家考察该区间内的国家、市场等行为体所扮演的角色以及它们间关系的演变。

4. 关于世界社会保障制度的走势

周弘认为,目前欧洲福利国家在福利大幅削减后出现了社会反弹,各种打着民族主义,甚至民粹主义旗帜的政治派别也在社会福利问题上大做文章。社会保障作为一种国内的收入转移制度,本身是为了解决国内的社会问题,是建筑在国内各阶层的社会共识基础上。但是,在全球化时代,国家边界被打破,资本外溢,财政也难免。难民不仅是冲破了国家的边界,也是冲破了社会的边界,打破了有序的社会收入转移秩序。社会保障作为一个纯粹的国家收入转移制度,本来首先是个国内问题(减贫扶贫等等),所以需要各国在国内层面重建社会共识。但目前却要变成一个国际问题,需要在国际政治层面对各国的国家战略进行整合。欧洲的政治家们意识到国家社会功能不能接触底线,但是要使这个底线适应变动的世界绝非易事。德国国总理默克尔提出了一种“国家旗舰计划“,即自由市场+慷慨的福利国家+共识政治+工业劳动关系。她还提出“我们要把社会政策塞到国家谈判领域中去”。也就是要塑造一种新的国家模式,并通过外交途经向外推展。6月9日欧盟委员会主席容克6月9日在日内瓦发言时称:“社会对话应该重回经济发展的中心”,“我们的挑战是调整我们的工作场所而不损害我们的基本价值”,“要在欧洲的融合中建立一根社会支柱。”也就是说,首先要在欧盟内重新建立经济与社会,国家与市场的平衡,哪怕是短暂的、脆弱的平衡。

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